黨的十九大報告指出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。這是今年9月《建立國家公園體制總體方案》公布之后，對國家公園定位和作用的進一步明確，指明了我國未來自然生態保護的重要方向。這也標志著我國的國家公園體制試點取得積極進展，國家公園體制的頂層設計初步完成，國家公園建設進入實質性推進階段。
與制定單項生態文明改革制度不同，國家公園理念的提出及其體制試點，承載著綜合性配套改革的重任，涉及法律法規、管理體制、保護制度、運行機制、協同共治等多方面內容。在各部門和地方共同努力下，國家公園體制試點工作推進較快，各方對國家公園理念的認識不斷深化，體制機制的改革路徑也越來越清晰。
“以國家公園為主體的自然保護地體系”這一對國家公園的定位，進一步突出了《建立國家公園體制總體方案》中有關國家公園“生態保護第一、國家代表性和全民公益性”的基本理念，明確了國家公園在自然保護地建設中的標志性作用。這為實現建設國家公園的國家所有、全民共享、世代傳承的目標奠定了更加堅實的基礎。
十九大報告還指出，加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。根據《建立國家公園體制總體方案》，國家公園采取統一事權、分級管理的體制，由一個部門統一行使管理職責。這一管理體制以國家公園內的自然資源資產所有權為基礎，可把國家公園作為獨立的自然資源單元進行統一確權登記，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，并分級行使所有權管理。中央政府和省級政府對國家公園內全民所有的自然資源資產直接和代理行使所有權，明確事權、協同管理，并將在今后逐步過渡到全部由中央政府直接行使所有權。因此，未來需要整合各類自然保護地的管理職能，有必要建立包括國家公園在內的各類自然保護地的統一管理和監管機構，統一行使自然保護地內國土空間用途管制、生態保護修復及相關監管職能。
建立以國家公園為主體的自然保護地體系是一項長期的系統工程，任重道遠。這既需要完善頂層設計，更需要具體的行動落實和實踐過程。今后一個時期，必須根據十九大報告及《建立國家公園體制總體方案》的具體要求，進一步細化國家公園建設的時間表、路線圖，完善和落實各項管理制度和保障措施，依法依規設立國家公園，形成我國自然生態保護的新體制新模式，實現美麗中國的愿景。
（作者為全國人大常委會委員、中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長、研究員 王 毅 ，記者趙展慧整理）
