在“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”“嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”的前提之下，“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)”，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。修改后的農(nóng)村土地承包法，設專節(jié)對土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、登記及其流轉(zhuǎn)方式、原則、價款、合同等具體程序和要求，作了明確規(guī)定。

為反映“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，原農(nóng)村土地承包法在維持集體土地公有制的基礎(chǔ)上，為承包農(nóng)戶在集體土地所有權(quán)上設定土地承包經(jīng)營權(quán)，并明確土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，可以排除發(fā)包方的干涉。同時，承包地確實負載著不可或缺的生活保障、就業(yè)保障等社會保障功能，法律上并沒有像一般用益物權(quán)那樣對土地承包經(jīng)營權(quán)進行賦權(quán)。雖然原農(nóng)村土地承包法亦允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)方式、條件、程序等均較受限制，所反映的仍然只是小規(guī)模的流轉(zhuǎn)關(guān)系。就轉(zhuǎn)讓、互換等物權(quán)性流轉(zhuǎn)而言，基于對農(nóng)民最終失去土地權(quán)利的擔心，法律上作了嚴格的限制；就出租、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)而言，由于經(jīng)營主體所取得的權(quán)利僅僅只是債權(quán)，其對承包地的利用往往受到承包農(nóng)戶（流轉(zhuǎn)方）的干涉，甚至毀約收回土地，這就導致經(jīng)營主體對承包地的利用沒有穩(wěn)定的預期，經(jīng)營主體也很難以其取得的土地權(quán)利擔保融資。總之，對經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)所取得的權(quán)利定性不清、內(nèi)容模糊、效力較弱，直接影響到了適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。這一“兩權(quán)分離”的法權(quán)結(jié)構(gòu)安排與小農(nóng)經(jīng)濟相適應，切斷了土地與資本等生產(chǎn)要素的聯(lián)系，制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)人口的流動日益普遍，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，承包地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營”的格局。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的變化對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。在此背景之下，中央提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。依循“三權(quán)分置”的政策和理論，修改后的農(nóng)村土地承包法將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營承包地的權(quán)利明確表達為“土地經(jīng)營權(quán)”。土地經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的一種新型權(quán)利安排，它不再像原有法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)一樣具有身份屬性，而是一種非人格化的市場主體所擁有的權(quán)利，有助于解決承包地拋荒問題、促進適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)抵押融資。修改后的農(nóng)村土地承包法第37條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。”這里，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是“土地經(jīng)營權(quán)人”，屬于一般民事主體，法律上不從資格或身份的角度對土地經(jīng)營權(quán)的取得作出限制；權(quán)利的客體是“農(nóng)村土地”，包括承包農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟組織未實行家庭承包的“四荒地”等兩類；權(quán)利內(nèi)容表述為“自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”，強調(diào)了土地經(jīng)營權(quán)人利用農(nóng)村土地的方式和用途。

僅在法律上將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利定名為土地經(jīng)營權(quán)，尚不足以實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標，其關(guān)鍵更在于構(gòu)建一種具有相當?shù)姆€(wěn)定性、效力更強、相對獨立的土地經(jīng)營權(quán)，以使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營預期。修改后的農(nóng)村土地承包法，在強化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的書面形式，強調(diào)承包方非有法定事由不得單方解除流轉(zhuǎn)合同之外，主要通過賦予土地經(jīng)營權(quán)以登記能力來達到穩(wěn)定經(jīng)營預期的政策目標。修改后的農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”從目前的經(jīng)濟現(xiàn)實來看，將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)實為妥適選擇。一則可以避免定性為物權(quán)所帶來的對當事人之間法律關(guān)系的強行控制，賦予當事人一定的選擇自由；二則可以防止單純定性為債權(quán)所帶來的經(jīng)營預期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營權(quán)難以擔保融資等問題。當事人可以基于自主意愿創(chuàng)新承包地的流轉(zhuǎn)方式，并可參酌具體情事選擇是否辦理登記，借由登記使得土地經(jīng)營權(quán)這一債權(quán)具有了相對的獨立性和穩(wěn)定性，獲得類似于物權(quán)的保護，土地經(jīng)營權(quán)人便可借以擔保融資。

土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上雖然屬于債權(quán)，但經(jīng)由不動產(chǎn)登記簿的記載，便可明晰新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于農(nóng)村土地的利用關(guān)系，使得土地經(jīng)營權(quán)確定化。第三人通過不動產(chǎn)登記簿，即可查知特定農(nóng)村土地之上的權(quán)利負擔，從而做出理性的商業(yè)判斷。由此可見，經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)不僅在當事人之間發(fā)生法律效力，而且還被賦予一定的支配和排他效力，可以對抗第三人。同時，在土地經(jīng)營權(quán)已行登記的前提之下，金融機構(gòu)接受市場主體提供的土地經(jīng)營權(quán)進行擔保融資之時，便可在土地經(jīng)營權(quán)上登記抵押權(quán)負擔，其抵押權(quán)設定即滿足了法定的公示要件，土地經(jīng)營權(quán)擔保融資才能據(jù)以展開。否則，土地經(jīng)營權(quán)未登記，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)也就無從登記，金融機構(gòu)就土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)也就無從取得對抗善意第三人的效力。

修改后的農(nóng)村土地承包法在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容界定為，在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益；經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償；經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔保。

土地經(jīng)營權(quán)的擔保融資是新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容，修改后的農(nóng)村土地承包法雖然反映了這一改革成果，但沒有就土地經(jīng)營權(quán)進入融資擔保領(lǐng)域時的體系定位作出明確選擇，而是使用了“融資擔保”的概念，給下一步的實踐發(fā)展留下了空間。土地經(jīng)營權(quán)作為擔保財產(chǎn)進入融資擔保領(lǐng)域之時，并不因其在性質(zhì)上屬于債權(quán)就當然地歸入質(zhì)押的范疇。權(quán)利擔保物權(quán)在體系定位上有抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)兩種，兩者之間的區(qū)分以擔保物權(quán)設定后擔保人是否喪失擔保物的利用權(quán)為實質(zhì)標準。用益型權(quán)利設定擔保之后，擔保人仍然行使該權(quán)利，該擔保物權(quán)即為抵押權(quán)；在非用益型權(quán)利設定擔保之后，擔保人已不得行使該權(quán)利，該擔保物權(quán)應屬質(zhì)權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是就他人土地的利用權(quán)，屬于用益型權(quán)利，其上設定擔保物權(quán)之后，土地經(jīng)營權(quán)人仍然行使土地經(jīng)營權(quán)。如此，土地經(jīng)營權(quán)之上設定的擔保物權(quán)應屬抵押權(quán)。《國務院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》以及中國人民銀行等聯(lián)合發(fā)布的配套試點文件，也都是將土地經(jīng)營權(quán)上設定的擔保物權(quán)定性為抵押權(quán)。至于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以經(jīng)營收益或股權(quán)等進行融資擔保，則分屬權(quán)利質(zhì)權(quán)中的不同范疇，例如應收賬款質(zhì)權(quán)或股權(quán)質(zhì)權(quán)，不由土地經(jīng)營權(quán)擔保融資所涵蓋和體現(xiàn)。

修改后的農(nóng)村土地承包法規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)人的一系列義務，如不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。同時規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度”，明確建立工商企業(yè)等社會資本取得土地經(jīng)營權(quán)的行政許可制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應按面積實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事后監(jiān)管，防止浪費農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防止承包農(nóng)戶因受讓方違約或經(jīng)營不善遭受損失。定期對租賃土地的企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正違法違規(guī)行為，對符合要求的可給予政策扶持。這些措施的目的在于確保工商企業(yè)等社會資本介入農(nóng)業(yè)時得到有效控制和監(jiān)管。

（作者：高圣平，系教育部長江學者特聘教授，中國民法學研究會常務理事）