5月5日，《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布，不僅確立了建立健全城鄉融合發展的體制機制要分“三步走”的改革路線圖，更有涉及戶籍、土地等多個關鍵領域的改革任務書。

放開放寬落戶限制是否意味著房地產調控也放松了？允許農村集體經營性建設用地入市要守住哪些底線？5月6日，國家發改委召開發布會，詳解熱點問題。

城鄉融合發展是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手

黨的十八大以來城鄉融合發展取得歷史性成就。

農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低，已有9000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。2018年戶籍人口和常住人口城鎮化率分別提高到43.37%、59.58%。

農村土地制度改革取得新突破。明確第二輪土地承包到期后再延長30年，農村承包地“三權分置”制度正式確立并加快落地。

城鄉一體的基本公共服務提供機制逐步建立。截至2018年底，城鄉居民基本醫保覆蓋了13.5億人、大病保險覆蓋了10.5億人，基本養老保險覆蓋了9.4億人。

城鄉一體的基礎設施建設取得顯著成效。截至2018年底，99.6%的鄉鎮、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的鄉鎮、96.5%的建制村通了客車，95%的建制村連接了4G網絡。

脫貧攻堅戰取得決定性進展。農村貧困人口累計減少了8239萬人，貧困發生率從10.2%下降到了2018年的1.7%，貧困地區農民人均可支配收入增速持續快于全國平均水平。

“看到歷史性成就的同時，也要清醒地看到，城鄉融合發展體制機制還不夠健全，還存在一些明顯的制度短板。”國家發改委規劃司司長陳亞軍舉例，當前城鄉要素流動仍然存在障礙。城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，城鄉金融資源配置嚴重失衡。這導致人才、土地、資金等要素更多地流向城市，農村發展缺乏要素支撐。

城鄉公共資源配置也不合理。比如，城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農村僅為22%、60%；城市的每千人衛生技術人員數為10.9人，而農村僅為4.3人。

“城鄉融合發展是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手。我國最大的不平衡是城鄉關系的不平衡，最大的不充分是鄉村發展的不充分。”陳亞軍說，我國最大的發展潛力和后勁在鄉村，推動城鄉融合發展和鄉村振興、促進鄉村資源要素與全國大市場相對接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動經濟社會持續發展。“建立城鄉融合發展體制機制和政策體系，是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障。鄉村振興不能就鄉村來談鄉村，必須走以城帶鄉、以工促農的路子，在城鄉融合發展中來破解難題。”

放寬落戶不能片面理解為是搶人大戰，也不等于放松房地產調控

此次出臺的《意見》提出要建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，這就首先要健全農業轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。

“農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，也是核心任務。”陳亞軍說，截至2018年底，仍有2.26億已成為城鎮常住人口但尚未落戶城市的農業轉移人口，其中65%分布在地級以上的城市，基本上是大城市。因此，我們說要解決好落戶的問題，需要大中小城市和小城鎮聯動。“不能片面理解為這是搶人大戰，也不能片面理解為放松房地產調控。”

健全農業轉移人口市民化機制，必須守住三條底線。

解決農民工的落戶問題首先是堅持存量優先、帶動增量的原則。存量優先，是指已經在城市長期就業、工作、居住的這部分農業轉移人口，特別是舉家遷徙的，還有新生代農民工，以及農村學生升學和參軍進入城鎮的。這些重點人群才是落戶的重點，而不是說片面地去搶人才。

“城市需要人才，但是更需要不同層次的人口，絕不能搞選擇性落戶。”陳亞軍說。

放寬落戶不等于放松對房地產的調控。不管戶籍制度怎么改，“房子是用來住的，不是用來炒的”這個定位必須堅持、不能動搖。

“應該始終把房地產平穩健康發展這個底線堅持好，城市既要滿足剛性和改善性的住房需求，同時又要堅決避免投機者借機鉆空子，落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責任的長效調控機制，防止房價大起大落。”陳亞軍說。

消除城市落戶的限制并不是放棄對人口的因城施策。國家新型城鎮化規劃也明確提出，特大城市可以采取積分制等方式來設置階梯式的落戶通道，調控落戶規模和節奏。超大城市、特大城市要更多通過優化積分落戶的政策來調控人口，既要留下愿意來城市發展、能為城市做出貢獻的人口，又要立足城市功能定位，防止無序的蔓延。

農村土地制度改革，讓農民吃上“定心丸”

推動城鄉融合發展，農村土地制度改革備受關注。《意見》提出，改革完善農村承包地制度，穩慎改革農村宅基地制度，以及建立集體經營性建設用地入市制度。

“當前城鄉二元的土地制度影響中國實現城鄉融合發展，是牽動中國城鄉兩個地理空間和工業農業現代化的關鍵性問題。”國家發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨介紹，《意見》提出農村集體經營性建設用地入市的制度，核心是要夯實土地的產權基礎，建立城鄉統一的建設用地市場。“允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市等內容，是盤活農村存量建設用地的重要改革措施。”

《意見》提出，到2022年城鄉統一的建設用地市場要基本建成，到2035年城鄉統一的建設用地市場要全面形成。目標明確，底線也很明確。劉春雨表示，在推進農村集體經營性建設用地入市過程中，要嚴格守住土地所有制的性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農民利益受損了。

“土地制度改革事關農民的切身利益，所以要以維護農民的基本權益為底線，絕不能代替農民作主，不能強迫農民選擇，要真正讓農民得到改革的紅利。”劉春雨說，改革也不能一哄而上，隨意改變用途，確保待入市的土地符合空間規劃、用途管制和依法取得，不得突破現有規劃，不得隨意改變土地用途，不得出現違法用地的行為。

改革完善農村承包地制度，主要是進一步讓農民吃上“定心丸”。抓緊落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，要平等保護并且進一步放活承包地經營權，為現代農業的發展提供更加可靠的制度保障。在此過程中，需要注意的是承包地的農業用途不能改變，農民利益要得到充分保護，而且要堅持因地制宜，宜大則大，宜小則小，不搞“一刀切”式的土地規模經營。

劉春雨介紹，穩慎改革農村宅基地制度過程中，城里人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。