背景與目的

黨的十九大以來，習近平總書記就加強和改進基層黨建工作作出了一系列重要指示，強調要主動適應城市社會群體結構和社會組織結構的變化，推進基層黨建創新。通過“淮水安瀾”網絡發帖分析發現，80%的群眾信訪和投訴與小區管理有關，關于業委會選舉和自治的投訴占小區治理問題的50%以上。小區治理已成為社區治理的“一大痛點”，黨建創新引領社區治理創新的重要突破和推進均指向小區業委會這一最終源頭。

調研發現，小區業委會問題主要表現在三個方面：

一是 “組建有所失序”。小區業委會選舉問題突出，物業及相關利益群體拉票賄選、空口承諾等問題時有發生，使得近90%的群眾敢怒不敢言，給小區治理帶來重大隱患。清江浦區轄76個社區，有641個小區（樓、大院），90%的業委會系自發組建，且在組建過程中基層黨組織很難有效介入。

二是“運行有所失靈”。業主委員會自主管理、自主運行存在嚴重的“參差不齊”現象，有的業委會運轉良好有序，有的業委會形同虛設，有的業委會群眾意見很大，個別業委會甚至出現恐嚇等黑社會做法的傾向。

三是“管理有所失效”。 業委會缺乏有效參與小區治理的評價考核和獎勵激勵機制。問卷顯示，僅有9.1%的居民對業委會服務“很滿意”，70.3%的居民對業委會表示“很失望”。唯有黨組織才有可能有效解決業主委員會目前存在的問題，這由黨的性質、黨的宗旨所決定，是黨組織的政治功能和服務功能的最好體現。

內涵與特征

幾個概念的界定。

社區黨建。德國社會學家滕尼斯1887年首次提出“社區”這一概念，經近100年的演變，有關社區的概念已達140多種。在我國這個概念最早是由費孝通提出并給予定義的。綜上并結合淮安實際，我們認為社區是在一定地域范圍（淮安市一般以“路”為界）內居住的基層行政治理的基本單位，是利益相關、目標相連、價值相系的生活共同體，以此基礎開展的黨建工作統稱社區黨建。

小區黨建。小區是以生活商業配套為主要特征的，并具有相對獨立居住環境的居民大片居住區域，小則數千、大則幾萬人甚至十幾萬人，是進入現代城市的標志。一些地方以此基礎開展的黨建統稱為小區黨建，因劃分不具有行政意義的要求，小區概念的界定比較模糊，小區黨建提法的科學性有待商榷。

業委會黨建。業主委員會，是具有房屋私人產權的業主為維護自身利益通過一定程序成立的居民自治組織，區域上以成型小區為單位，人群上呈現多元化的特征，大的小區可成立多個業委會，是具有一定屬性的法定群眾自治組織，以此為基礎開展的黨建工作統稱為業委會黨建，它是城市社區黨建的有效延伸。本課題探討的即是小區業主委員會黨支部建設問題。

困難與困惑

通過訪談法律專家、行業部門、部分街道黨工委書記、社區黨委書記及部分業委會委員，發現黨的領導介入小區業委會存在一些“棘手難題”。

一是法律法規難題。業主委員會是為了維護小區業主利益、監督物業管理公司運作，依法設立的民間組織，既不屬于社團類，也不屬于法律規定的其他組織類。地方政府可以給予指導和協助，但缺乏明確加強黨組織領導的法律法規依據。

二是利益誘惑難題。小區治理有著巨大的“利益蛋糕”，大的小區僅公共維修基金一項就可能達上億元，除此之外還有物管費、廣告費、停車費等等，有的業委會和物管公司“沆瀣一氣”，形成利益共同體，往往和社區黨委“唱對臺戲”，由于涉及巨大利益得失，治理規范面臨很大難題。

三是有效覆蓋難題。不少基層黨員還擔心，一旦推行黨組織覆蓋，一些地方會機械套用非公企業和社會組織黨建工作經驗，出現“同質化”做法，導致有形覆蓋易、有效發揮作用難。

創新與探索

清江浦區以建強小區業委會黨支部為重要抓手，探索開展“四個重塑”建強小區支部行動，聚焦難題謀突破求實效。

“社區挑梁、街道撐腰”，重塑組織權威。建立街道、社區、網格、小區、樓棟五級黨組織架構，同步建立自下而上的小區治理網絡，實現小區治理每個步驟、每個環節始終在黨的領導、黨組織把控下穩步有序開展。社區黨委全面摸排每個小區、每個樓棟、每戶家庭、每名黨員的基本信息，對641個小區分類制定治理方案，全區112個街道黨工委班子成員分包掛鉤，指導推動社區亮明組織意圖、表明群眾立場，全面指導業委會選舉、物業管理等小區治理工作。同時，在條件成熟的業委會、物業公司成立黨支部，讓黨員在自治組織、管理組織中的話語權得到保證，強化黨建引領下小區自治的政治優勢政治作用。

“小事共參、大事會商”，重塑工作機制。在街道成立小區治理聯席會，由街道黨工委牽頭，與小區治理密切相關的住建、環衛、民政、司法、城管等職能部門作為聯席會成員，全面指導街道范圍內的小區治理工作。在社區成立小區治理指導委員會，由社區黨委牽頭，街道班子成員、物管辦人員、社區黨委成員、小區治理專家組成，具體指導小區治理工作，重點把關小區業委會業主代表候選人、業委會委員候選人等人選。在小區成立業委會的同時，同步成立小區治理監督委員會，各級“兩代表一委員”、轄區民警、社區黨委成員、業主代表廣泛參與，全程監督業委會、物業公司規范行使職權。截止目前，業主代表黨員比例達到35%。

“力量下沉，專業跟進”，重塑基礎支撐。綜合街道社區區域面積、人口數量、管理幅度，穩步推進社區工作者職業化，為小區治理提供專業化力

量支撐。現有在職社區工作者，經考察合格納入275人，面向社會公開招錄220人，將105名持有社區工作師職業資格證書人員納入后備人才庫，進行梯度化培養使用。制定管理制度，統一由街道辦事處與社區工作者簽訂勞動合同，確保崗、責、酬相稱。實施街道、社區、小區三級視聯網全覆蓋工程，兩年來累計投入超2000萬元，在街道、社區、網格、小區、物業公司新裝視頻設備近1000臺，通過視聯系統引導解決各類訴求2000余件。

“組織吹哨、黨員報到”，重塑先鋒形象。在街道吹哨、部門報到基礎上，推行組織吹哨、黨員報到，推動機關在職黨員、離退休黨員等主動參與到小區治理工作中。創新黨組織、業委會、物管公司、黨群代表共同參與的小區治理“四方共治”模式，實施信息聯合排查、問題共議聯動會辦、跟蹤督查聯手問效。推動資源力量在為民服務一線集聚，為120個成型小區、326個網格全面配置“一書記、一網格長、一民警、一網格員”。引導黨員干部積極參與小區治理工作，規定小區業委會委員、業主代表中的黨員，必須參加小區治理各類志愿服務組織，在黨組織有力引領下，4000余名機關在職黨員回社區報到認領崗位，全區360多個社會組織進駐社區為民服務。

成效與反響

黨建創新引領小區治理創新，突出重塑黨組織的核心領導地位和權威，實現小區治理有核心、有秩序、有力量。工作實踐中涌現出了曹軍華、郭仰京等一批先鋒模范榜樣和石塔湖小區、一號大院、財富廣場、巨一首府、陽光苑等一批典型模范小區，廣大黨員群眾切實感受到黨組織的領導作用和溫暖溫度。

一是切實改變了小區治理模式，實現小區管理由政府主導向多方共治的重大轉變。一段時間以來，由于小區居民參與小區治理動力不足，參與自治議事決策能力不強，一些矛盾糾紛不能及時化解，往往將責任歸咎于政府不作為。從小區治理著手破解難題，構建小區黨組織、業委會、物業公司、業主“多元”主體共同參與、相關職能部門協同配合的小區治理格局，黨組織統籌主導，多元主體有效參與，有效推動了社區治理主體的換身換位，并成立了全省首家業委會協會。發動200余名網格黨支部書記參選小區業委會主任，打造“紅色業委會”、紅色物業210余個，黨員占業委會人數50%以上的小區162個。

二是有效抓住了小區治理關鍵，實現了小區黨組織由輔助管理到牽頭引領的重大轉變。在條件成熟業委會、物業公司成立黨支部；對條件不成熟的小區，通過聯合組建、派遣黨建指導員方式，加強業主委員會黨組織的工作覆蓋。支部建在小區，小區治理事務由黨支部牽頭處理，業委會、物業公司、片警、“兩代表一委員”、小區黨員、小區居民等不同群體共同參與，黨支部真正在基層一線、群眾面前發揮作用、產生影響、樹立形象。2019年以來，全區新成立或換屆的業委會成員中黨員比例均超過50%，召開各類協商會、懇談會、座談會500多場次，80%的自治問題在三天內得到回應。

三是全面激發了小區治理活力，實現了小區居民從置身事外到當家做主的重大轉變。以黨建引領為抓手，強化基層組織建設，將黨員力量輻射到小區、樓棟，積極引導小區居民發揮“主人翁”意識。2019年以來，全區140多名科級及以上黨員干部參選進入小區業委會，2000多名普通黨員成為小區業主代表，5200多名普通黨員積極參與小區治理工作。在小區居民的主動要求和積極配合下，全區已整頓問題較多業委會1個，穩妥完成20個小區業委會選舉工作，引進更換不合格小區物業11個，有效推動了82個小區步入良性治理軌道。

認識與體會

黨建引領小區治理，聚焦“基層組織領不動、書記講話沒人聽、黨員參與不主動”等基層黨建難題，重心向下發力，落實落細作為，生動的工作實踐給當下基層黨建創新帶來一系列有益的啟示。

創新基層治理，必須把黨對一切工作的領導真正落實到位。發揮黨的政治優勢、組織優勢、資源優勢、群眾優勢，對基層治理特別是小區治理起到引導、指導和向導作用，提高基層黨組織的組織力和領導力。建強小區黨支部，就是通過擴大組織覆蓋，嚴密組織體系，從體制機制上全面加強黨對各類組織和各項工作的統一領導，進而發揮組織帶組織、書記帶黨員、黨員帶黨員、黨員帶群眾、機關帶基層等“五帶”作用，把基層的各類資源集聚好、各方力量整合好、各種要素優化好，構建科學的城市基層組織體系、治理體系和服務體系，確保基層治理始終活力涌現。

創新基層治理，必須把黨領導下的工作機制完善建構到位。基層黨組織擔負著領導小區治理的重要職責，黨組織的領導有效嵌入到小區治理過程中，提高基層黨組織的話語權和權威性，進而改變各類組織互不隸屬、平起平坐，又相互交織、平行并行的狀態，依靠黨的力量將各類組織、各方力量、各項工作、各類資源進行再組織、再整合，形成黨組織統一領導、各類組織協同發展、廣大黨員群眾充分參與的基層治理新格局。

創新基層治理，必須把黨為民謀幸福的根本宗旨在實踐中貫徹到位。從黨的歷史來看，黨的支部建在連上，確立了黨對軍隊的絕對領導。黨的支部建在小區、強在小區，同樣具有實現黨對城市社區治理工作的絕對領導權的重要意義。小區建設看似是小事，在群眾眼里是大事。以建強小區黨支部為重要抓手，推動小區業委會規范有序運行，帶來的效應變化是根本性的。推動小區治理科學化，必須發揮黨組織的核心領導作用，必須堅持維護小區居民的核心利益，必須形成齊抓共推小區工作的互動格局，在小區治理中讓基層黨組織說話有底氣、領導有能力，政治功能、服務功能雙落地。

【本文作者為中共淮安市清江浦區委常委、組織部長】

責編：楊 陽 / 蔡圣楠