改革開放以來，隨著黨和政府的工作重心發生變化，中國國家治理的政策議程創設模式經歷了由權力精英支配轉向互動創設的制度發展，決策系統更加注重應用分散的知識，以應對不確定性帶來的挑戰，從而提升了國家治理的韌性和有效性。其中，府際互動從自上而下的精英主導轉變為持續的全國互動，專家咨詢從個別咨詢轉向智庫建設，社會互動從動員參與走向建構政策議題。通過觀察政策議程設置的制度變遷，可清晰地看到我國改革是如何提升國家治理的回應性，以及如何促進多元社會的包容性發展。

政策議程設置的驅動機制

任何社會都面臨著很多問題，但并非所有問題都會引起政府關注，由于政府能力有限性，往往只有一部分社會問題能夠得到決策者重視而進入正式的政策議程。其中，政策議程可分為公眾議程和政府議程兩種類型：公眾議程是指社會問題引起公眾關注的過程；政府議程則屬于正式的官方議程，是指政府關注到某些社會問題，然后將其納入政策討論中的過程。社會問題一般先經由公眾議程，成為社會關注的焦點議題，進而引起決策者關注，進入政府議程。另外，決策者也可能主動提出政策議題，并將其直接納入政府議程之中。

社會問題要想引起決策者重視，需要一定的觸發機制，由此把常態問題轉化為緊迫問題，形成要求改變現狀的政治壓力。具體來說，政策議程的創設主要有四種觸發機制：

一是領導指示，政治領導人在政策議程創設中扮演著重要角色，可主動提出政策問題或作出批示，要求政府部門提出解決方案，也有權決定是否將公眾關心的政策問題納入官方政策議程。

二是危機事件，突發性的危機事件如果在短期內引起公眾廣泛關注，可能會促使政府立即采取行動，將該問題納入政策議程。

三是抗議活動，大規模的抗議行動容易引發騷亂，導致危機局面，因此需要政府迅速采取應急行動。

四是曝光行動，媒體曝光的社會問題，往往容易被納入政府議程。

政策議程設置的四種模式

在設置某一政策議程時，決策者需要對利益相關方提供的知識和信息進行篩選，從而識別出關鍵問題，納入正式的議事日程之中。在此過程中，新知識、新信息的應用是啟動政策議程的重要動因。由于知識具有分立性、復雜性、變化性，在政策議程設置中，需要決策者應用多方主體擁有的知識和信息。根據知識的來源不同，可將政策制定所需要的知識分為四種類型：決策者知識、執行者知識、專家知識、公眾知識。根據知識的應用狀況，可將政策議程的設置分為精英驅動、府際互動、專家咨詢、社會互動四種模式。

精英驅動模式

政策議程設置由權力精英支配，決策者基于自身經驗、認知及判斷，獨立提出政策問題，建構政策議程，提出政策方案，自上而下地進行運作。在精英驅動模式下，政策審議也可能設置公眾議程，但主要是作為一種政治動員的手段，權力精英之外的各方行動者缺少實質性影響。“智者千慮，必有一失”，如果排斥利益相關者參與，在信息不對稱的情況下，精英驅動模式容易導致決策失誤，甚至造成重大損失。因此，在此模式下，一旦出現開放性論壇，則可能對政府治理的公信力提出挑戰。

府際互動模式

政策議程設置是決策者與執行者互動交流的結果。府際互動模式由政府內部人員或部門提出政策問題，得到上級或關鍵領導人同意后，進入正式的官方議程。府際互動模式發生于不同層級政府或部門之間，政策制定既要合理設置政策目標，也要考慮具體情境，采納執行者提供的相關信息。在多層級的政府體系中，由于各地的具體環境具有差異性，政策制定需要考慮執行問題，采納地方性知識，從而提升決策的包容性。

專家咨詢模式

在此模式下，專家建議成為推動政策議程創設的關鍵力量。對于涉及專業性、技術性較強的政策領域，專家咨詢可彌補決策者的知識局限，從而提供較為系統的學科化知識支撐。專家咨詢分為直接建議和間接影響兩種形式，前者通過提交研究報告、參加咨詢會等方式，向決策者提供政策建議；后者通過發表文章、接受媒體采訪等方式，提出新政策議題，在受到決策者關注后進入正式議程。隨著公共事務日趨復雜化，專家咨詢已經成為政策議程創設的重要觸發機制。然而，由于專家往往傾向于把價值問題轉化為技術問題，有時也會引起公眾質疑。

社會互動模式

這一模式的政策議程設置較為開放，政府行動者與外部行動者具有持續的互動交流，決策者注重傾聽社會聲音，從而有助于提升政策決策的協商性和民主性。由于不同社會群體的政策偏好具有矛盾性，社會互動模式通過建立公共平臺，組織社會協商對話，在利益相關者之間增進溝通，以此來尋找各方都能接受的共識性方案。此外，信息技術發展持續擴大了公眾參與的影響力，對于社會關注度高的熱點議題，公眾議程對政府議程的議題選擇具有重要影響。

改革開放以來的政策議程設置變遷

改革開放以來，緊跟地方分權、政企分開、政社分開的步伐，中國國家治理的政策議程設置經歷了由精英驅動轉向互動創設的制度變遷。

府際互動：從精英驅動轉向全國互動

改革開放前，中國政策議程設置主要由政治精英驅動，通過自上而下的途徑進行運作。新中國成立后，我國建立了統一領導體制，中央政府在全國范圍內統一推進國家建設，地方政府的主要任務是落實中央決策部署。另外，中央政府也會組織一些政策試點，通過派遣工作組到地方指導政策實施，形成具有典型意義的示范點，并推廣典型經驗。這些政策試點主要由中央下派的工作組指導，而不是由當地領導干部自主開展，其目的在于驗證某一政策的有效性，而不是提出新的政策議題。

改革開放后，為促進市場經濟發展，中央政府開始在多個領域探索改革創新。其中，為減少決策風險，中央開始組織政策試驗，形成了“中央部署—地方試點—中央認可—全國推廣”的政策創新路徑。隨著地方自主權的不斷擴大，地方自主設置的政策議程大量出現。在地方試驗取得成效后，其他地方便很快跟進學習。而對于成效顯著的地方經驗，在得到中央決策者認可后，中央政府也會啟動政策議程，將其納入國家政策之中，并在全國范圍內進行推廣。

專家咨詢：從個別咨詢轉向智庫建設

新中國成立初期，專家咨詢系統尚待建構，政策決策主要由政治精英支配，專家倡議則通過個別咨詢的途徑發揮作用。20世紀50年代前后，一些黨政部門設立了政策研究機構，用來負責決策調研和方案論證。當時，政策決策仿效蘇聯模式，內設研究機構的職能被部門任務緊緊束縛，因此不具有獨立性。在實際工作中，內設研究機構專注于對政策方案的理論解釋以及政策宣傳，并為下一步政策實施進行背書，政策研究的探索性較弱。除此之外，當時的內設研究機構還承擔著為領導人起草講話稿的職責，負責對決策方案進行文字審定和政治把關。在政策議程的咨詢上，決策者往往傾向于向個人較為熟悉的、或者有私交的個別專家詢問意見，這一過程具有非正式、非程序化的特征。

改革開放后，經濟社會轉軌需要大批專家提供智力支持。20世紀80年代中期以后，國家機關陸續組建成立了專家咨詢委員會。到了90年代，地方政府也相繼成立專家咨詢委員會，一些政府部門開始委托專家開展專題研究，并為政府提供政策咨詢和建議。黨的十八大以來，中央大力推進智庫建設，將專家論證納入重大行政決策法定程序。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，推動構建國家層面的決策咨詢網絡。隨后，召開國家高端智庫建設試點工作會議，確定了首批國家高端智庫建設試點單位。在新的時代背景下，高端智庫既可通過向智庫直報渠道提交研究報告，也可通過參加咨詢會議、發表咨詢報告、進行專題授課等方式，為決策提供輔助支持。

社會互動：由動員參與走向議題建構

在計劃經濟體制下，政策議程的創設權高度集中于公共部門，政策議題由黨政機關或者與其具有密切聯系的事業單位發起，議題討論局限在有限的范圍之內。這一時期的政策議程設置受決策者的價值觀念、任職經歷、決策風格等因素影響較大。如果決策者判斷出現失誤，則需要經過較長時間才能作出政策調整。

隨著改革開放的推進，在政策議程創設中，政府與社會之間的互動日益頻繁。早期的社會互動大多是先有政府議程，后有公眾參與，具有動員型參與的特征，即在政策審議中，決策者注重引入有序的公眾參與，聽取公眾的意見和訴求。隨著互聯網的快速發展，公眾參與的渠道發生了重大變化。如今，各種公共論壇、自媒體平臺為公眾參與政策議題討論提供了便捷途徑。借助互聯網的傳播效應，一些社會問題迅速成為焦點議題，對政府部門構成壓力，由此進入政府議程。在環境保護、權益維護、社區治理、衛生健康、公共安全等領域，社會精英主動建構政策議題，已經成為政策議程設置的重要組成部分。此外，新知識的傳播也促使決策者重新審視現有政策的合理性，致使延續多年的公共政策可能發生變遷。

總之，改革開放以來，中國國家治理的政策議程設置經歷了由權力精英支配轉向多元主體互動創設的制度變遷，決策系統更加注重應用分散的知識，以應對不確定性帶來的挑戰。通過分析政策議程設置的制度變遷，可管窺中國改革的基本軌跡。隨著國家推進“放權讓利”，地方政府的自主權擴大，企業家群體、知識精英在政策議程中的話語權提升。中央與地方之間、政府與企業之間、政府與專家之間、政府與公眾之間的互動渠道不斷拓展，互動平臺建設走向制度化，互動機制趨于規范化。通過多元互動模式創設政策議程，決策者注重采納多元主體掌握的新知識、新信息，包括一般性知識和特定情境下的地方性知識，顯著提升了決策的理性和有效性。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授】

責編：李 懿 / 司文君（見習）