流動的中國充滿了繁榮發展的活力。改革開放四十多年使中國社會發生了巨大變化，城鄉之間出現大規模人口流動，社會經歷著多元化、多組織的深刻轉型。然而，城市還不是“有機”的城市，城市建成后怎么管理，在現代社會流動性增大、組織多元化、行動主體分化趨勢更加突顯的情況下，城市如何形成既保持活力又穩定有序的良性秩序，仍是實踐上和理論上正在探索的問題。其中，如何把黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”落到實處，更需要進一步探索和思考。
隨著城市化進程的延續，城市成為主要的人口聚集地。原有的社會調節機制遭遇解體，農村群體在城市不能再依賴鄉土中國的規則行事，城市里人與人之間的關系變得既脆弱又短暫，社會轉型和變化使得人們渴望自由，但又逃避自由，從而在心理上產生不適應感，社會多元主體間的利益紛爭也逐漸加劇。過去，我們通常把城市建設等同于城市治理，因此更注重城市的經濟和基礎設施建設。然而，改革開放四十年的實踐充分證明，城市建設與城市治理是齊頭并進的兩個不同的問題。相比較之下，城市治理更是個大問題，甚至是影響中國社會穩定以及“兩個一百年”奮斗目標實現的重大問題。因此，新時代的城市化應該避免走老路，新發展理念不能僅僅停留在經濟和技術層面，不能等城市建起來后再考慮治理的問題，而是要同步推進經濟建設和社會治理。在這樣的背景下，“打造共建共治共享的社會治理格局”更具有重大的現實意義和價值。黨的十九大報告還提出，“推動社會治理重心向基層下移”，這說明基層成為落實“三共”治理格局的重點場域，如何增強政府、社會、居民之間的粘合度主要靠基層治理創新。
觀察基層治理視野存在“三多三少”偏差
首先，現實視野多，歷史視野少。多數研究從社區變化的現狀思考基層治理，缺乏對于縱向歷史視野的洞察。如果從大歷史轉型的背景來看當前的基層治理現象，會發現它反映的是傳統中國向現代中國轉型過程中產生的一體化危機問題，是“傳統—現代—流動的現代”的變化過程。只關注現實視野，容易把基層治理看作是特定空間的治理問題；而在歷史視野中探尋，基層治理就是一個開放性社會中多元主體的一體化問題。
其次，對標思維多，扎根思維少。對標思維體現在兩個方面，一是理論建構中對標西方治理理論，二是實踐探索中對標改革樣板或推行所謂的“標準化”。基層治理是一個具體的實踐過程，好的做法值得參考，但各地區情況不同，還是要立足本地發展實際。理論建構也一樣，不能僅停留在對于西方理論的反思批判上，還需反觀中國地方性知識、產生扎根于中國情景（而不是比較視野中的中國情景）的基層治理理論。
最后，割裂思維多，聯動思維少。當前關于城市基層治理的研究很少關注鄉村，關于鄉村的研究也很不重視基層治理。然而，中國近幾十年所經歷的最重要的變遷與轉型是從農村到城市的轉變。中國的城市既有自己發展和管理的問題，也有城鄉流動產生的新現實，它與鄉村存在強烈的內在關系。中國的城市不僅僅是容納了59.58%（國家統計局2018年數據）的全國大陸總人口，而且相當多農村家庭都有家庭成員生活在城市，他們與城市有著千絲萬縷的聯系，且受著城市的影響；同時，這些農村群體的價值觀也在持續影響著城市觀念。流動性使得割裂的地域性治理的局限性越來越凸顯，因此要從流動的鄉土性這一視角重新認識中國的城市。
只有警惕并克服這些觀察視野的偏差，才有可能做好新時代的基層治理工作，才有助于“三共”治理格局在基層落地。打造“三共”治理格局最主要的問題是界定多元主體的邊界，而且是界定多重邊界，其中既包括空間意義上的邊界，也包括主體意義上的邊界，還有功能以及結構意義上的邊界等。同時，邊界界定不是簡單的權責義務的技術性劃分，而是需要建立在一定的基本共識的基礎上，因為“三共”治理格局下多元主體邊界劃分的目的不是“分”，而是促進合作共治。那么，有哪些基本共識需要達成呢？
明確什么是基層
“基層”主要指地理空間，或泛指縣、區、鄉、鎮、街道等，或狹義地指社區。然而，從地理空間理解基層卻導致了明顯的現實困境。比如，看似公平均等的基層社區資源配置正在形成新的“基層不公平”現象：有些社區依然資源短缺，而另一些社區卻因為資源閑置而容易產生資源浪費現象，因為資源是按照社區進行配置的。如前所述，基層治理的重點是要解決一個開放性社會中多元主體一體化的問題，推動社會治理重心向基層下移不是簡單地向社區空間下移，而是向能承擔得起多元主體一體化功能的“基層單元”下移。這個單元不應以街道或社區等地理空間來界定，而應在人的“聚合意義”上進行界定，即它可能落在某個或某幾個特定的地理空間上，也可能落在超越地理空間的組織化單元格上。總之，多元分化的城市社會的基層不是一個固定的內部空間概念，而是開放的、跨空間的、跨組織的。
明確還權、讓權還是賦權
當前理論和實踐中都流行還權、讓權與賦權的說法。其實，這不是還權與讓權的問題，而是一個相互適應的問題。在城市中，無論是社會還是政府都要學會適應新的角色變化。“還權與讓權”，并不利于實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，單純強調還權與讓權給社會主體，容易出現兩種極端狀態：一是“恐懼獨立自主”，認為沒有了政府的資源支持，自己很難做事，這種認知狀況在社會組織領域具有一定程度的普遍性和代表性；二是“破壞傾向”，認為獨立自主意味著可以脫離政府的所有規制，從而一再試探政府規制的底線。很顯然，這兩種狀態都不利于社會的健康發展。賦權看似更為合理，但它體現的是被賦權主體的主體性缺失，仍然是對變化的開放性社會的不恰當理解。
因此，多元主體之間的動態相互適應更有利于秩序社會的形成。政府與社會各主體都要明白，社會發展到目前階段除了通過暴力之外誰也控制不了誰，誰也不能完全脫離誰，只有彼此相互適應才能更好地發展。以“動態相互適應”的思維來看，基層就是一個多元行動者如國家、各系統、組織、人際網絡和個人構成的互相連通、又有變化與沖突的信息交換系統。國家的意圖和政策通過各系統傳遞并釋放影響力，基層組織與空間以及個人接收訊息后轉化為認知效果和行為效果，有時候也會帶上情感效果，這些反應又會通過組織和各系統反饋到國家層面。在這種情況下，基層治理成為連接國家治理和社會治理的有效界面，而治理最重要的是信息交換和對信息的理解和共識，其次才是具體的手段和方式方法。
明確差異性與共同性哪個更重要
這是從單一社會轉變到多元社會后一直困擾基層治理的問題。對多樣性成為常態的社會來講，對差異性的把握更為關鍵。一是因為行動的變異通常不是趨同點造成的，而是差異點造成的；二是因為多元化、差異性的現實中共同性測量的數值通常不會很高，只要不是沖突性的差異都是可以多元共存的。多元化和多樣性社會的內在粘連機制形成的基礎不是通過相似性達成的，而是通過差異性共存來實現的。多個相互獨立的行動主體相互承認彼此的主體性，通過某種方式達成包容和合作，是一種內在有機、而非外力控制的互動過程，具有穩定性和自我調節能力。在多元權力解構和重構的過程中，要注意避免“合成謬誤”（對個體是好的，但從全社會來看未必好）。因此，在基層治理實踐中要善于發現并特別關注哪些差異性是“關鍵的”，學習從差異性中甄別哪些是可以共存的、哪些是對立的，而不是簡單地把差異性拒之門外。這是當前城市基層治理的基本修煉，政府、社會和居民都要學會與差別共處。
明確什么是公共性
公共性不等同于共同性。地方政府以提高公眾參與為目標，投入大量人力、物力和財力，尤其是社區層面，經常想盡一切辦法動員居民參與。但事實證明，公眾除了會對最直接關系自己切身利益的事行動之外，對公共事務參與的積極性并不高，這就是公共性缺乏。社會越分化，需要協調的公共問題就越多，解決公共性問題的任務就越突出。對多群體多組織多層級表現出的公共性進行管理，是政府與其他多元主體共同面臨的時代課題。那么，什么是公共性？各種不同的解釋已經存在。筆者的理解是，公共性是公與私兩個極端結合過程的彰顯。公共領域其實是各種極端私利的匯聚場，基層治理中的公共性更是由各種具有私利的他者匯聚在一起而形成的。具體來講，公共性體現為三個層面的含義：一是共建共治共享；二是關切大多數人；三是對自己的行為負責，利人利己。因此，多元主體需要處理好兩個層面的問題：一是自身行為，二是由他者構成的公共。
隨著時代的變遷，城市從相對統一的社會發展到多組織、流動性加劇、主體多元分化的社會，三種轉型同時發生且勢不可擋：城市政府組織自身的轉型，政府與其他組織關系的轉型，政府之外的各類組織彼此之間關系的轉型。這三種轉型彼此相關，但不可替代。打造“三共”治理格局是對這三種轉型性質的深刻認識，并在此基礎上實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，從而使政府能夠在開放式、互動性、自我管理之上體現權威，其實就是舊問題遇到了新現實。
從一個以政府為主導的整體性社會轉型到一個分散、多元化的社會，多元主體的目標訴求差異很大，黨和政府需要掌握多元主體共同譜就的這一變奏曲的“主旋律”。新現實下，秩序和團結是通過差異性的共生共存來表達的。秉承生活的歷史和個體經驗的歷史來思考基層治理中的多元主體，重視人民生活經驗和體驗的反饋與沉淀，形成內部的有機連接，會比任何理性設計的邊界界定更為有效和持久。
【本文作者為深圳大學管理學院公共管理系教授；本文系國家社科基金一般項目（14BZZ032）、國家社科基金重大項目（18ZDA108）的階段性成果】
責編：楊 陽 / 羅 婷（見習）