摘 要:新中國成立70年來，我國應急管理事業歷經四個變革階段，砥礪奮進、長足發展。在歷史變遷過程中，我國應急管理在治理體系、治理理念、治理機構等方面呈現出鮮明的經驗特征。而隨著治理需求的升級，該體系在治理環境、治理思路、治理結構與功能等層面所存在的一系列新舊問題也亟待被進一步破解。韌性治理要求應急管理體系在復雜多元的風險情境中實現動態的結構調整與功能優化，這為我國全面推進應急管理事業邁入新的歷史發展階段提供了新的理論思路。
關鍵詞:應急管理 歷史變遷 經驗特征 韌性治理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
新中國在中國共產黨領導下已走過了70個春秋。中國70年的現代化之路，跨越了西方工業文明數百年的演進歷程。因此，在面對經濟、政治、文化、社會、生態文明等領域不平衡發展的同時，應對不同領域災難事故的探索進程，也是現代中國進步與發展的重要場景之一。面對公共生活中發生的災難事故，國家層面的理念回應和制度供給是治理體系和治理能力現代化的重要體現。本文通過簡要回顧新中國成立70年來應急管理體系的歷史變遷，總結應急管理工作的經驗與得失，為新時代中國應急管理的變革發展做出理論探討。
新中國應急管理的歷史變遷
理解新中國成立以來的應急管理歷史變遷的重要路徑之一是將應急管理實踐放在特定歷史階段的背景中去考察。按照這一思路，結合特定災難事故或制度變革節點，新中國成立以來的應急管理大體上經歷了四個階段，包括新中國成立初至改革開放之前、改革開放到“非典”事件之前、“非典”事件到十八大前夕、十八大至今。
新中國成立初至改革開放之前的應急管理
新中國成立初期，國家遭遇了嚴重的災荒問題，給當時的應急管理體系帶來了嚴峻挑戰。這一時期的應急救援工作具有強烈的政治性，救災問題被賦予了事關政權鞏固的重大使命。中央人民政府政務院發布的《關于生產救災的指示》中明確提出，救災是新民主主義政權在災區鞏固存在的問題。同時，這一時期的防災救災工作延續了“人民戰爭”的革命傳統，倡導群眾路線是重要的工作思路，其救災方針被表述為“生產自救，節約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”。機構上，這一時期成立的中央救災委員會發揮了綜合協調作用。值得一提的是，由于當時特殊的國際環境和社會政治背景，強調減災的政治掛帥、黨和政府包攬一切、發動群眾自救、拒絕國際援助等，是這一時期應急管理的鮮明特征。
改革開放至“非典”事件之前的應急管理
改革開放后，黨中央逐步扭轉高度集中的計劃經濟體制，確立了“以經濟建設為中心”的指導思想。改革開放的進程，大幅度變革了應急管理的政治經濟和社會環境，家庭聯產承包責任制確立、社會主義市場經濟體制建立、社會保險事業快步發展、央地分稅制改革等制度變革出現，使得應急管理出現了屬地責任得到強化、黨政力量和非政府組織的協同應急得到發展、應急管理的科學技術水平與法制建設明顯進步等新特征。《中華人民共和國減災規劃（1998—2010年）》的出臺，標志著覆蓋農業農村減災、工業和城市減災、區域減災、社會減災、國際合作減災等領域的減災體系初步成型。
“非典”事件至黨的十八大前夕的應急管理
2003年，“非典”事件的爆發給中國公共衛生體系造成了強烈震撼，成為了中國應急管理改革的轉折。汲取“非典”事件的教訓，“一案三制”的應急管理體系得以逐步建立。國務院于2006年頒布《國家突發公共事件總體應急預案》。國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。全國人大于2007年通過了《中華人民共和國突發事件應對法》。這些法規的出臺和機構設置，標志著中國應急管理進入了“一案三制”時代，自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件被明確為應急管理工作的主要對象。同時，這一時期建立和完善了針對防汛抗旱、森林防火、抗震救災等特定災害的議事協調機構和聯席會議制度，改進了應急管理綜合協調的體制機制，成為中國應急管理改革史上的里程碑。
黨的十八大以來的應急管理
黨的十八大以來的應急管理有兩個標志性的事件意義重大，即國家安全委員會的設立和應急管理部的設立。國家安全委員會的設立，標志著安全的內涵被放在廣義安全的視野中審視，被視為“創新社會治理”的重要內容。同時，國家安全委員會的設立，為重大公共安全事件的處置賦予了“綜合、權威、高效”的指導思想。黨的十九大之后，伴隨著黨和國家機構改革的深化，應急管理部應運而生。應急管理部的設立，升級了應急管理機構的行政權威，整合了之前大部分跨部門的災害應對職能，實現了應急管理從綜合協調體制向統一指揮、權責一致、權威高效體制轉變；從多部門協同應對向更加專業化、職業化管理轉變；從臨時性指揮機構向常設制、常態化治理組織轉變；從側重應急處置向危機管理全過程轉變，為新時代中國應急管理體系的變革發展提供了更具綜合性、權威性、專業性的制度基礎。同時，較之于“一案三制”所針對的四類突發事件，自然災害和事故災難成為應急管理部的主要職能對象。
變遷中的應急管理經驗與挑戰
簡要回顧70年中國應急管理的變遷歷程，我們可以清楚地看到，中國應急管理在治理體系、治理理念、治理機構等方面，富有明確的經驗特征。同時，隨著治理需求的升級以及體制機制發展的階段性局限，應急管理體系在變革中的一些新舊問題值得我們進一步審視和改進。
應急管理的中國經驗
首先，黨的領導塑造了中國應急管理的治理體系。在以上四個歷史階段中，黨對應急管理工作的領導是其顯在的共性。在高度集中的政治經濟體制中，黨的領導在防災救災中發揮著核心作用。盡管不同歷史時期黨的作用發揮有著不同特征，但在災害事故防范和化解中的思想、原則、方法等，都是圍繞黨的路線方針和政策來開展的。2019年4月實施的《生產安全事故應急條例》特別注重激發各類應急力量，尤其是引導社會組織參與應急救援。在汶川地震、蘆山地震等重大災害事件中，黨領導下的政府、企業、第三部門組織等主體協同參與應急救援的應急管理體系得到不斷完善和優化。因此，圍繞黨的領導形成的多主體合作治理格局，是中國應急管理體系的重要特征。
其次，應急管理實踐推動的觀念升級體現了中國應急管理的思想轉換。變遷中的中國應急管理，在觀念上形成的最大共識在于拓展了應急管理的過程和領域，明確了從公共安全治理的角度來理解應急管理體系。隨著風險意識的不斷增強，防災減災過程在前后兩端得到延續，既重視災難場景中的應急響應，也逐漸重視災前的風險防控與化解，并關注災后的恢復重建、組織學習等。換言之，新時代的中國應急管理體系大體上對災害治理的全過程均有制度供給，防災減災的理念由就事論事的事故應急升級為全過程的公共安全治理。
最后，應急管理的機構改革不斷為組織適應性累積經驗。從最初負責災害應急的中央救災委員會，到圍繞單一災害形成的協調機構，再到國家減災委員會和國務院應急管理辦公室，再到應急管理部，中國應急管理的科層結構一直處于應對治理環境變化的適應性調整之中。這種適應性調整以特定時代的社會環境和災害場景的演化以及應急管理理念的變化為基礎。盡管過程曲折反復、治理效能各異，但在機構設置上總體實現了從多部門協同應對向更加專業化、職業化管理轉變以及從臨時性指揮機構向常設制、常態化治理組織轉變。
應急管理面臨的挑戰
在治理環境上，復合型災害場景和跨域突發事件等為應急管理體系的適應性提出了更高要求。在人口、資源、環境相互間矛盾加深的背景下，一個災害的發生往往引發其他類型的災害。或者說，多災種的致災因子并存于災害場景之中，導致次生災害事故多發、并發，容易引發系統性危機。這些災害呈現出典型的“跨界”特征（跨行政邊界、跨功能邊界、跨時間邊界等）。面對跨域的復合型災害，應急管理所需的資源卻分布于不同層級和領域的政府部門，分布于不同區域、不同社會主體中，形成了典型的“碎片化”現象。因此，面對復合型的災害場景和跨域突發事件，如何建立整體性的治理體系是中國應急管理面臨的重要挑戰。
在治理思路上，伴隨運動式應急管理工具的運用出現了低效率及法治化不足的問題。理論界和實踐中有一種觀點，認為優化應急管理工作的一個標志是將非常態化治理轉變為常態化治理。70年來，新中國在常態化應急的體制機制建設中取得了長足進步。盡管如此，突發事件的出現，仍會擾動既有秩序，而這種擾動相對于常態管理流程來說，非常態性仍然是其主要屬性。對于形形色色的“黑天鵝事件”或“灰犀牛危機”，高位政治推動或廣泛發動社會力量參與的運動式治理工具往往能夠彌補傳統治理機制中資源不足和效率低下的問題。同時也應看到，響應不及時、資源供給不到位是效率低下的表現，但過度集中資源且資源利用不合理，同樣也是低效的體現。由于行政系統的政治高壓以及對社會力量的引導性不足，運動式治理的方式會帶來一定程度的資源浪費以及法治化不足的問題，這是我們在進一步發揮運動式治理優勢時需要逐步改進的。
在具體的治理結構與功能上，部門間的協同聯動難度和預案建設困境制約了應急功能的發揮。由于災害場景的復雜性，應急管理事務的跨域協同始終是存在于科層體系中的難題。同時，在應急管理實踐中，預案的規定和實際響應也會時常出現不一致的情況。盡管高位政治推動可以在較短時間內完成資源整合及靈活調度，但這種不一致往往暴露出預案體系自身科學性不足的問題，使得應急管理工作難以得到更加可操作化的實踐遵循。我們看到，現有的預案體系中，各層級的地方應急預案和上級預案或總體預案的同構現象突出，即各地按照中央的響應等級劃分方式，又自成體系形成相應的響應等級。再加之地方差異問題，應急管理響應級別的規定變得紛繁復雜。這些具體問題，都對應急管理的職能實現產生了結構性制約。
邁向韌性治理的中國應急管理
中國應急管理70年的變遷軌跡顯示出，防災減災一直是應急管理工作的主要目標。同時，隨著災害場景的演化和體制機制的升級，提升應急管理體系的韌性越來越成為重要的變革思想。防災減災針對具體的政策設計，而韌性治理則將應急管理的全過程理解為公共治理體系和能力在災害領域中的體現，尤其關注治理體系在受到災害風險威脅、災害事件沖擊后，如何及時有效地處置并再生治理功能。因此，韌性治理要求應急管理體系在復雜多元的風險情境中實現動態的結構調整與功能優化。
在“發展—安全”同構的意義上理解應急管理
邁向韌性治理的中國應急管理體系，首先要明確總體國家安全觀內涵對于應急管理變革的指導意義。總體國家安全觀從發展的全視角與總體性認知公共安全，為善治的人本內涵提供了新的安全哲學與價值尺度。總體國家安全觀的理論內涵昭示出：安全問題，本質上和發展的全領域息息相關。一方面，在自反性現代性的意義上，安全問題的主要來源是發展；另一方面，安全領域的治理變革也促進了現代性的發展。許多危機事件的應對，都催生并拓展了新技術、新市場、新政策，并通過與制度變遷的互構促進公共治理水平的提升。因此，應急管理體系的深刻變革，首先立足于從發展全局的角度審視其動力和邏輯。
完善“一元主導、多元合作”的韌性治理體系
政府與社會在風險與危機情境中的相互賦能與相互增權，是應急管理形塑合作治理格局的內在機理。新中國70年來取得的防災減災經驗表明，傳統的單一行政體制難以滿足日益復雜的應急管理需求，來自企業、社會組織、公民個體的資源輸出和志愿服務將有力協同推進應急管理事業的發展。在現代治理理論中，多主體是治理的重要特征，提升災害場景中的韌性水平需要明確，黨和政府是應急管理的中心力量，其他主體圍繞這一中心開展治理活動。同時，黨和政府充分打造合作平臺，健全法制體系，充分發揮政府、市場、社會在災害應急中的協同作用。
推進應急管理科層體系的適應性變革
災害事故既為科層體系的結構與功能帶來了挑戰，同時也使得政府的合法性、透明性、責任性、法治水平與廉潔程度等方面的提升提供了新的抓手。例如在天津濱海的危險品爆炸事故中，生產監管責任、官員廉潔程度、信息透明性、輿情管理能力等都面臨著社會公眾的嚴肅拷問，也對應急管理科層體系的優化提出了強烈需求。黨的十八大以來，政治生態的不斷改進和黨和國家機構改革的相繼實施，提升了應急管理科層體系的適應性，但該體系仍然面臨著新的改革任務，如部門權力的有機重組問題、新的應急管理機構同涉及災害事故應對相關部門的協調聯動問題、預案體系和制度變革的銜接問題等。針對這些新問題的適應性變革，是韌性治理的重要內容。
升級災害場景中的組織學習能力
復合型災害在事實上成為了公共生活的常見現象，圍繞災害事件的應對已逐漸形成了豐富的政策體系。然而，同樣的事故教訓卻在跨時序的多個案例中存在。有些災害事件的人為原因未能引起制度體系和政策執行的持續性回應，導致大量災害事故“似曾相識”。反思這些災害應對的治理實踐，需要真正明確災害風險和事故之于國家治理體系完善和治理能力提高的意義和路徑。災害事故對風險的制度化預期和管理提出了迫切要求，切實升級災害場景中的組織學習能力成為提升治理韌性的長效舉措，也只有在高水平的組織學習中，應急管理體系的韌性水平才能得以真正提升。
【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授、陜西省決策咨詢委員會委員，西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生吳佳對本文亦有貢獻；本文系國家社科基金重點項目“韌性視角下的城市災害風險評估與治理研究”（19AZZ007）的階段性成果】
參考文獻
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[3]李永清：《機構改革背景下地方政府應急管理機構變遷的走向》，《特區實踐與理論》，2018年第6期。
責編：楊 陽 / 董 楠（見習）