摘 要:財政是國家治理的基礎和重要支柱。在兩級治理框架下，積極推進以中央和地方財政關系為主體和以預算制度、稅收制度為兩翼的財稅體制改革，建設中國特色社會主義財稅制度，對于更好發揮財政在國家治理中的重要支柱作用、推進國家治理體系和治理能力現代化有著重大意義。

關鍵詞:財稅體制改革 治理能力現代化 “一體兩翼”

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

國家治理體系與治理能力現代化是我國經濟社會發展到特定階段，實現國家長治久安和民族復興的必然要求。財政是國家治理的基礎與重要支柱，財稅體制現代化是國家治理現代化的先決條件。國家治理視角下的財稅體制改革應有新的觀念和新的路徑，特別是應在兩級治理框架下整體協同推進以中央和地方財政關系為主體和以預算制度、稅收制度為兩翼的財稅體制改革，避免改革陷入“碎片化”；先進的制度需要先進的管理手段、工具與技術為支撐，因此，財稅體制改革須重視基礎設施建設，避免陷入“小馬拉大車”、先進制度難操作的境地。

在“中央—地方”兩級治理框架下推進財稅體制改革

我國雖有全國、省、市、縣、鄉（鎮）五級政府，但從治理構架上看，則可以分為兩個層次：中央和地方。財稅體制改革不能基于五級政府管理體系，而應基于兩級治理體系來推進。兩級治理框架下，地方是一個整體，省級、地市級、區縣級、鄉鎮級之間的權限劃分屬于地方內部的事務性分權，不同地方劃分情況可能會有所不同；地方立法權屬于地方省級人民代表大會，省市級以下政府一般不能分享。因此，財稅體制改革要分兩個層次來進行：國家層面的財稅體制要與國家治理架構相適應；地方層面的財稅體制要與地方治理架構相匹配。

國家層面的財稅體制改革，即中央與地方之間的財政關系改革仍要堅持分稅制，其基本框架依然要適用于中央與地方之間行政分權的要求，符合“激勵相容”原則，有利于調動地方的積極性。地方層面的財政體制改革，不一定要采用國家層面的分稅制，可因地制宜，主要原因在于地方內部不具有同質性，如行政體制上有省、自治區、直轄市、特區等不同形式，在人口規模、區域面積、經濟發展水平及發展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內部的各級政府之間。因此，地方財政體制可以有地方特色，因地制宜而不必“一刀切”。在中央統一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束，這是調動地方積極性、讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩定統一、“活而不亂”的條件。

“一體兩翼”統籌推進財稅體制改革

理順現代國家治理條件下的中央和地方財政關系，是財稅體制改革的“一體”。現階段必須以問題導向，統籌推進財政事權、支出責任、收入劃分和轉移支付四個核心環節的有序改革，建立中國特色社會主義財政制度。財政事權劃分是整體改革的起點，支出責任劃分是改革的基礎，收入劃分是實現改革目標的手段，轉移支付改革是整體改革落地實施的保障。政府間財政關系改革是一項復雜的系統工程，不同環節的改革需要互動、連貫。

構建與國家治理能力現代化相匹配的預算制度，是財稅體制改革的“兩翼”之一。首先，應理順預算權力結構，在國家治理層次上，理順立法機關與行政機關的預算權力劃分情況；在政府治理層次上，要統籌政府部門間的預算權力劃分。其次，完善預算決策機制，提高預算分配決策的層次，通過部門職能、機構設置合理化保障資金統籌的高效到位。最后，全面實施預算績效管理，解決辦事和花錢“兩張皮”的問題。

優化與國家治理體系相適應的稅收制度是財稅體制改革的另一“翼”。一是循序漸進地落實稅收法定原則，做到稅收有法可依、有法必依。二是保持合理的宏觀稅負水平，激發社會活力。三是構建有利于促進公平競爭、創新驅動和人力資本積累的稅收制度，以先進的稅收制度促進經濟社會高質量發展。

重視財稅體制改革的基礎設施建設

先進的制度需要與其先進性相匹配的基礎條件。合理的中央與地方財政關系、先進的預算制度、優化的稅收制度想要在國家治理中協同地發揮作用，需要落實到具體財政政策之中，需要高水平、更宏觀的財政管理，需要現代科學技術的支撐，更需要與之相適應的財政管理組織。

按照黨的十九大所提出的“加快建立現代財政制度”的改革要求，應結合新時代的特征、新的社會矛盾，在財政改革中融入更多的時代特征。

強化公共風險管理

國家治理現代化不僅要求政府有著強大的危機處理能力，更要求政府要具備“公共風險管理”的意識和能力，將風險防范于未然，避免風險轉化為危機。因此，應在制定更加適應“公共風險管理”體系財政政策的同時，為構建和應用風險管理體系提供更強大的財力保障；同時，凸顯公共風險最小化的價值追求，既要維護社會公平與正義，又要避免使財政本身成為風險或危機的源頭。

突出綜合平衡

發展不平衡不充分已成為社會主要矛盾的主要方面，應通過財政資源配置與政策安排，平衡區域間、城市間、市場主體間的利益，實現更加平衡、更加充分、更加全面的發展。發揮好財政的綜合平衡職能，通過政策、資源、資金分配等舉措，綜合平衡經濟、社會、環境等各種類型的公共風險，避免風險疊加擴散。

聚焦政策管理

基于現代財政制度目標的改革，應以微觀層面的收支管理為基礎，進一步聚焦宏觀層面的政策管理，更好地體現和發揮國家治理基礎與支柱的作用。

政府部門是國家治理體系中最為重要的組成部分，政府機構與職能配置在一定程度上決定了財政資源的配置。政府機構與職能配置的現代化是國家治理體系現代化的關鍵，而財政部門機構與職能配置的現代化則是現代財政制度得以形成和實施的關鍵。因此，以建立現代財政制度為目標的財稅體制改革，離不開財政部門機構與職能配置的改革。財政部門機構與職能配置改革也應體現整體觀、風險觀和協同觀，與“中央—地方”兩級治理框架相適應，在有效支撐“一體兩翼”現代財政制度的同時，也要為財政政策轉型、宏觀管理能力提升、現代科技應用等創造組織條件。

現代財政制度需要現代科學技術支撐。制度再先進，如果缺少相應的先進技術支撐，制度的有效性也無法得到保障。現代財政管理應充分吸收現代科學技術，以數字化為基礎，把信息技術、大數據技術、云計算技術、人工智能技術等與財政管理結合起來，形成系統的財政科技，以財政科技進步推動財政管理提升。一是運用現代監測、調查與統計技術，提高財政管理的數據信息“生產”能力；二是運用現代大數據、云計算技術，改進財政管理數據信息的“加工”能力；三是運用現代信息技術與人工智能技術，促進財政數據信息的共享；四是運用現代科學研究及科學決策方法，推動數據信息在財政管理中的應用。

固基礎、強支柱，切實發揮財政在國家治理中的重要作用

傳統視野下，我們把財政管理作為公共管理的一部分，融入到其他公共政策之中，卻又與其他公共政策并行；把財政部門作為政府的下屬部門之一，發揮為國理財的職責，但同時又易于被其他部門職責所牽扯，導致政策間銜接性、匹配性存在問題。黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。 “基礎”和“支柱”的定位為財政改革指明了方向，“固基礎”需要財政適度下沉，“強支柱”需要財政適當拔高。

具體而言，一方面，財政要在國家治理中發揮基礎作用，滲透和下沉到公共政策與管理之中，以資金管理為主線，統籌和協調公共政策與管理，使公共管理中的人、事、錢更加有效地匹配；另一方面，財政要在國家治理中發揮支柱作用，需要財政政策上升為國家綜合政策，以財政管理統籌公共管理，以財政政策協調公共政策。

國家治理現代化是系統性的重構與改革，任重而道遠，國家治理現代化的進程與中華民族偉大復興之路相伴，這也意味著，現代財政制度的構建不可能一蹴而就。服務于國家發展與改革的財政，也必將隨著國家治理的進步而逐步變革與完善。

參考文獻

[1]劉尚希、武靖州：《財政改革四十年的基本動力與多維觀察——基于公共風險的邏輯》，《經濟縱橫》，2018年11月10日。

[2]劉尚希、石英華、武靖州：《公共風險視角下中央與地方財政事權劃分研究》，《改革》，2018年8月15日。

[3]劉尚希、程瑜等：《十八屆三中全會以來財稅體制改革的進展及評估》，《新金融評論》，2018年第2期。

[4]劉尚希：《用友好型稅制激勵社會創新》，《北京日報》，2016年12月5日。

【本文作者為中國財政科學研究院黨委書記兼院長、研究員；中國財政科學研究院研究員】

責編：賀勝蘭 / 臧雪文（見習）