新冠肺炎疫情疊加經(jīng)濟(jì)固有矛盾，給我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來非常大的壓力和困難，尤其需要我們對可能存在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能衰減和持續(xù)下行風(fēng)險(xiǎn)做出應(yīng)對。為此，需要提升財(cái)政政策針對性和有效性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、發(fā)展動(dòng)力和全球競爭力。
防范兩大風(fēng)險(xiǎn)須財(cái)政政策加力提效
近年來，國家實(shí)施了一系列的積極財(cái)政政策，在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定市場預(yù)期、增強(qiáng)市場活力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長等方面，發(fā)揮了重要作用。盡管當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，但市場預(yù)期不穩(wěn)，企業(yè)盈利和投資狀況并沒有明顯改善，加上國內(nèi)外環(huán)境的變化和影響，仍需防范兩大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
因企業(yè)投資意愿和創(chuàng)新能力降低引發(fā)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能衰減的風(fēng)險(xiǎn)。2019年，全國固定資產(chǎn)投資同比增長5.4%，其中民間固定資產(chǎn)投資同比增長4.7%，增速仍處于較低水平，并呈總體下降趨勢。尤其是對產(chǎn)業(yè)升級和高質(zhì)量發(fā)展具有決定性影響的制造業(yè)投資僅增長3.1%。全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額呈現(xiàn)持續(xù)下降狀態(tài)，2019年同比下降3.3%。由于預(yù)期不穩(wěn)定、企業(yè)利潤下降等因素，企業(yè)投資意愿和創(chuàng)新能力就會(huì)降低。這種狀況一旦累積和傳遞，就會(huì)形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)動(dòng)能衰減。
因資源向低效率部門轉(zhuǎn)移引發(fā)的經(jīng)濟(jì)整體效率持續(xù)下降的風(fēng)險(xiǎn)。這主要是由地方國有企業(yè)的低效率擴(kuò)張所致，同時(shí)與地方融資平臺(tái)企業(yè)和隱性債務(wù)、地方引導(dǎo)基金等密切相關(guān)。例如，自2013年以來，國有經(jīng)濟(jì)部門在信貸資源中所占比例，除了2018年出現(xiàn)了下降，總體呈現(xiàn)上升趨勢，但其固定資產(chǎn)投資額比重卻在下降，資產(chǎn)回報(bào)率也低于非國有部門。2018年國有控股工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)收益率只有私營企業(yè)的60%左右。除了地方融資平臺(tái)企業(yè)產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”之外，地方引導(dǎo)基金的過度擴(kuò)張，也導(dǎo)致了資源配置效率降低，而且干擾了市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，抑制了經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展動(dòng)力。
進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政政策，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力和動(dòng)力
盡管前一階段積極財(cái)政政策取得較大成效，有力支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但仍存在需要繼續(xù)優(yōu)化之處，無論是擴(kuò)大債務(wù)，還是壓縮支出結(jié)構(gòu)、減稅降費(fèi)都存有一定的空間。對于進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政政策，應(yīng)抓好以下四個(gè)方面：
其一，以“制度優(yōu)化”和“減負(fù)”為重心，完善減稅降費(fèi)政策。一是降低社會(huì)保險(xiǎn)的名義繳費(fèi)率，并與統(tǒng)一征管同時(shí)推進(jìn)。建議將企業(yè)社保繳費(fèi)率降至20%左右，個(gè)人降至6%左右。其中：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例降至12%左右，個(gè)人繳費(fèi)比例降至5%左右。二是降低個(gè)人所得稅綜合所得最高邊際稅率，調(diào)整稅率級次，建立有利于創(chuàng)新的個(gè)人所得稅制。建議將最高邊際稅率由45%降為30%，將現(xiàn)行稅率結(jié)構(gòu)由7級簡化為4級，形成3%、10%、20%和30%的四級超額累進(jìn)稅率，適當(dāng)拉大級距。從短期來看，該方案對一般公共預(yù)算收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入會(huì)產(chǎn)生一定的影響，加大了即期財(cái)政平衡的難度，但卻對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生較強(qiáng)的杠桿效應(yīng)，以“減稅的四兩”撥動(dòng)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的千斤”，可增強(qiáng)財(cái)政的長期可持續(xù)能力。對于短期帶來的財(cái)政壓力，可通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提升國有經(jīng)濟(jì)資源使用效率來解決。
其二，擴(kuò)大中央債務(wù)，加大基礎(chǔ)設(shè)施投融資力度。與發(fā)達(dá)國家相比，我國基礎(chǔ)設(shè)施水平，尤其是有利于提升經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)設(shè)施，仍有較大的提升空間。但基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨著“資金”和“債務(wù)”的雙重制約。加大基礎(chǔ)設(shè)施投融資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，不能只靠專項(xiàng)債，其作用難以達(dá)到理想的效果。由于中央債務(wù)相對安全、具有一定的提升空間，因此，要擴(kuò)大中央債務(wù)，維持地方現(xiàn)有的專項(xiàng)債水平，加大在提升整體經(jīng)濟(jì)效率和事關(guān)民生等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資。
其三，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政資金使用效率。繼續(xù)壓縮一般性支出，削減獎(jiǎng)補(bǔ)支出和政府引導(dǎo)基金。增加保障性和發(fā)展性支出，建立更為公平、有效的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等制度，構(gòu)筑韌性的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制。
其四，統(tǒng)籌資源，分類治理地方債務(wù)。依據(jù)債務(wù)產(chǎn)生的性質(zhì)以及各地資產(chǎn)資源狀況，實(shí)行一地一策、分類治理。由于各地資源狀況差異很大，各地債務(wù)形成的資產(chǎn)也并不相同，所以處理地方債存量必須堅(jiān)持一地一策，靈活選擇資產(chǎn)出售、資產(chǎn)置換、股權(quán)轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)證券化等方式消化存量債務(wù)。例如，對于有現(xiàn)金流的、市場屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，按照市場化原則，正常地削減資產(chǎn)和債務(wù)；對于投向交通運(yùn)輸設(shè)施和市政建設(shè)形成的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，通過盤活城市資產(chǎn)、證券市場化等方式化解。
【本文作者為中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國家治理研究中心副主任、研究員】
責(zé)編：蔡圣楠 / 李 懿