【摘要】農(nóng)地流轉(zhuǎn)符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化和適度規(guī)模化的需求，同時也會導致失地農(nóng)民的數(shù)量增加。由于我國社會保障制度體系尚不完善，失地農(nóng)民更是處于弱勢地位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下社會資本參與失地農(nóng)民社會保障有助于緩解這一現(xiàn)實問題。要通過積極的社會資本融入，形成失地農(nóng)民的有效利益聯(lián)結。為此，需注重社會資本參與的規(guī)范性，從法律規(guī)制層面切實保障失地農(nóng)民的基本權益。
【關鍵詞】失地農(nóng)民 社會保障 社會資本 法律規(guī)制 【中圖分類號】D92 【文獻識別碼】A
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，對于擴大再生產(chǎn)和先進技術的應用有重要意義。農(nóng)地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、機械化方向轉(zhuǎn)變提供了可能，與此同時，也導致了大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展體制下，農(nóng)民對土地的依賴性較大，新時期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，都預示著失地農(nóng)民將作為一種新型群體而出現(xiàn)，需要政府、社會的廣泛關注。而從社會資本視角來看，需有效發(fā)揮好社會資本對失地農(nóng)民的保障作用。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下失地農(nóng)民社會保障的困境
在土地權益保障方面，目前的征地補償標準過低，不能很好地保障失地農(nóng)民的基本權益，且農(nóng)民在與政府或村集體的博弈中處于劣勢地位，被動接受的過低征地補償費用實際上并不能有效解決其自身的生計問題。在土地流轉(zhuǎn)過程中，多元主體的加入，如集體經(jīng)濟組織、社會資本等的加入，出現(xiàn)的過度征用等行為實際上加大了失地農(nóng)民權益保障的難度。農(nóng)民的經(jīng)營權難以得到有效保障。由于農(nóng)民自身的法律意識不強，很多時候很難通過法律途徑來保護自身的合法權益。
在就業(yè)方面，對于失地農(nóng)民而言，如何實現(xiàn)再就業(yè)是擺在他們面前的頭等大事。很多農(nóng)民失去土地之后需要謀求新的生計，多數(shù)農(nóng)民不得不開始到城鎮(zhèn)進行打工來維持生活。雖然一部分農(nóng)民已經(jīng)實現(xiàn)了完全城市化，但尚有絕大部分農(nóng)民仍處于融入城市的艱難路程之中，當然這與失地農(nóng)民自身的就業(yè)能力和外界對于其引導和支持等因素息息相關。從內(nèi)源視角來看，失地農(nóng)民的就業(yè)難問題主要是因為其自身的學歷水平低、年齡偏大的居多、缺乏眼光等；從外源的視角來看，失地農(nóng)民就業(yè)困境源于就業(yè)信息的不對稱、缺乏對失地農(nóng)民就業(yè)的專門培訓等。
在社會保障方面，失地農(nóng)民對于社會保障的需求更為強烈，對于許多農(nóng)民來說，土地是其最好的“社會保障”，但失去了土地，也就意味著失去了這一層保障。實際上，目前的城鄉(xiāng)社會保障之間確實存在較大差距，失地農(nóng)民面臨養(yǎng)老無保證、醫(yī)療保障力度不夠、最低生活保障不足的現(xiàn)實窘境。失地前，農(nóng)民可依靠農(nóng)地獲得一定的收入；失地后，農(nóng)民如果不能及時就業(yè)，將面臨較大的生計危機。
社會資本參與失地農(nóng)民社會保障的必要性和現(xiàn)實狀況
豐富的社會資本有助于縮小失地農(nóng)民個體收入差距。社會資本是指通過人際互動建立起來的社會關系網(wǎng)絡，可以成為失地農(nóng)民的一種潛在社會資源。從類型上看，社會資本又可以分為同質(zhì)性和異質(zhì)性兩種。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程的不斷加快，受信息不對稱等因素的影響，失地農(nóng)民獲得持久生計的動機更強，更容易形成非正式的“利益聯(lián)盟”。在失地農(nóng)民聯(lián)盟中，具有較強社會資本的農(nóng)民會更傾向于幫助較弱的失地農(nóng)民。受異質(zhì)性資源的影響，不同地區(qū)失地農(nóng)民之間的利益聯(lián)結，能夠讓失地農(nóng)民獲得更多資源信息，有助于縮小收入差距。對于失地農(nóng)民就業(yè)而言，社會資本在很大程度上影響了失地農(nóng)民就業(yè)信息的獲取，基于失地農(nóng)民建立起來的抱團式的社會資本是其解決就業(yè)信息，提升就業(yè)能力的重要途徑。同質(zhì)性的社會資本的穩(wěn)定性較高，能夠為失地農(nóng)民就業(yè)提供信息，幫助其把握就業(yè)機會。異質(zhì)性的社會資本關系比較豐富，且能夠打破地緣的限制，為農(nóng)民提供更為豐富的就業(yè)信息和更多的選擇，拓展失地農(nóng)民就業(yè)信息來源渠道，強化其就業(yè)意向，提高失地農(nóng)民的就業(yè)質(zhì)量。基于上述分析可知，社會資本參與失地農(nóng)民社會保障有助于緩解失地農(nóng)民面臨的生計困境，尤其是在就業(yè)扶助方面具有積極的促進作用。
社會資本參與失地農(nóng)民社會保障的重要性和必要性是不言而喻的，但目前來看，失地農(nóng)民的社會資本積累不足，主要面臨信任資本、規(guī)范資本和網(wǎng)絡資本缺失的問題。首先，在現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，失地農(nóng)民的信任資本尚未充分建立。一方面，政府工作人員與失地農(nóng)民之間沒有建立完全信任關系，尤其體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，許多糾紛和問題難以得到有效解決。另一方面，失地農(nóng)民在與政府、用人單位等的溝通和互動中往往處于被動地位。
其次，社會資本參與失地農(nóng)民社會保障需要有相關的法律、法規(guī)、制度、程序等的規(guī)定，或基于文化、鄉(xiāng)村規(guī)約等的非正式制度形式，但目前制度和法律規(guī)制中缺少對失地農(nóng)民社會保障問題的細致描述，很多法律規(guī)定和制度的可操作性不強，特別是當前城鄉(xiāng)居民的社會保障體系還存在很大差距，導致很多失地農(nóng)民的訴求得不到有效滿足。具體而言，失地農(nóng)民社會保障問題的立法不健全，缺乏統(tǒng)一的失地農(nóng)民的社會保障法律；失地農(nóng)民社會保障存在地域差異，失地農(nóng)民之間的連接不緊密，社會資本的作用難以得到有效發(fā)揮；當前社會保障體制存在各自為政的局面，基于原有地緣、血緣優(yōu)勢的互惠性規(guī)范弱化，失地農(nóng)民在融入城市文明的過程中面臨更多阻礙。
最后，人們在社會交往過程中建立的社會關系網(wǎng)絡資本缺失，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的宗族關系在新的角色治理環(huán)境下處于弱勢地位，失地農(nóng)民在城市中建構社會網(wǎng)絡關系的難度較大。從這個意義上來講，農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下，失地農(nóng)民逐漸失去了原有土地基礎上建立起來的互惠關系，舊有的社會資本失效，失地農(nóng)民必須要在新的社會網(wǎng)絡關系中重構社會資本。
社會資本參與失地農(nóng)民社會保障的法律規(guī)制及對策
完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關法律規(guī)定，明確公共利益解釋權的歸屬級別，強化規(guī)范資本。國家應該加強頂層設計，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的屬性變更問題應該在法律層面上予以更加明確，特別是要切實維護失地農(nóng)民的合法利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民的生存權，具體的流轉(zhuǎn)事項和程序需要進一步細化和完善，政府相關部門應該轉(zhuǎn)變服務職能，對失地農(nóng)民的具體情況加以詳細了解，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供信息、平臺、法律合同簽訂等方面的服務和指導。同時，建立完善針對失地農(nóng)民的行政和司法救濟制度，除了司法訴訟等途徑外，行政救濟和司法救濟的形式有助于更為全面保障失地農(nóng)民的社會保障權益。在法律層面，應賦予失地農(nóng)民復議或申請仲裁的權利。
完善失地農(nóng)民社會保障制度，并為其提供法律保障，增強信任資本。現(xiàn)階段應針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)實需求，對原有的農(nóng)民社會保障制度進行完善和調(diào)整，盡快出臺更為規(guī)范的失地農(nóng)民社會保障管理體制。健全社會保障制度，一方面能夠為失地農(nóng)民順利過渡提供支持，另一方面也能夠為社會資本助力失地農(nóng)民就業(yè)提供保障。此外，還可采取一些非正式規(guī)范的措施，引導失地農(nóng)民融入城市生活，如建立職業(yè)培訓制度，基于不同就業(yè)崗位建立的失地農(nóng)民網(wǎng)絡群體，發(fā)揮其互惠和協(xié)作的優(yōu)勢，形成就業(yè)支撐和扶助體系等。
充分調(diào)動社會資源，優(yōu)化失地農(nóng)民社會關系網(wǎng)絡，積累網(wǎng)絡資本。鑒于失地農(nóng)民網(wǎng)絡資本缺失的現(xiàn)實困境，應充分調(diào)動失地農(nóng)民的內(nèi)部關系網(wǎng)絡資源，建立起利益共同者之間的連接紐帶，如通過公益項目、文體活動等，讓更多的人加入到失地農(nóng)民的關系網(wǎng)絡之中。具體而言，一要動員政府和社會力量為失地農(nóng)民提供社會服務，鼓勵非營利性組織的發(fā)展，形成失地農(nóng)民的良好生存與發(fā)展氛圍。政府部門發(fā)揮主導作用，通過政策扶持等方式為失地農(nóng)民搭建社會服務網(wǎng)絡。二要發(fā)揮失地農(nóng)民的主動性和積極性，使其積極參與社區(qū)活動等，拓展人脈和生活圈，主動積累人際關系，同時積極尋找失地農(nóng)民互助組織等的幫助，獲得有效的就業(yè)信息和就業(yè)渠道等。
（作者為貴州民族大學法學院副教授）
【參考文獻】
①公茂剛、王學真、李彩月：《“三權分置”改革背景下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其影響因素研究》，《寧夏社會科學》，2019年第1期。
責編/于洪清 美編/陳琳（見習）
