【摘要】正確認識政府與市場的關系，是確立財政事權的理論前提，是國家治理體系的核心構成要素，也是理順政府間財政關系的邏輯起點和前置條件。完善中央和地方財政關系，是全面深化改革和全面推進依法治國的內在要求，實施更大規模減稅降費是應對當前經濟下行壓力的關鍵之舉，調整中央與地方收入劃分改革是落實減稅降費政策的重要保障。新時代需要財政理論創新，以充分發揮中央和地方兩個積極性，促進財政收支平衡，緩解地方收支矛盾，化解地方財政風險。
【關鍵詞】財政消費稅 國家治理
【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A
疫情讓中央和地方財政關系迎來了進一步調整優化的窗口期。近來，隨著一攬子減稅政策落地，對一些財政脆弱的地方而言，或將迎來一輪新考驗。中央與地方財政關系主要表現為中央政府與地方政府之間財政、財力劃分及其相互制約關系。黨的十九大報告提出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。這為理順央地財政關系、深化財政體制改革指明了方向。國務院發布的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》）提出“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方……將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境”，一時間引起社會的廣泛關注。在近年來政府實施大規模減稅降費政策的特殊背景下，此方案的直接目的是要“支持地方政府落實減稅降費政策、緩解財政運行困難”，達到“理順中央與地方財政分配關系”的長遠目標。在這份《方案》中，明確提出了“保持現有財力格局總體穩定”“建立更加均衡合理的分擔機制”和“穩步推進健全地方稅體系改革”三項改革原則，相應地提出了“保持增值稅‘五五分享’比例穩定”“調整完善增值稅留抵退稅分擔機制”和“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”三項政策舉措，并提出了相關工作要求，對于科學構建我國中央和地方政府財政關系具有重大意義。特別值得一提的是，上述三項改革原則既涉及總體格局的定位，也有關鍵性的收支分擔機制設計，還有較為具體明確的地方稅體系改革指向，體現出很好的頂層設計理念。
中央與地方的收入劃分是中央和地方財政體制的重要方面，也是國家治理體系的重要組成部分
黨的十八大報告首次明確提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要理論論斷。黨的十九大報告進一步提出了“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的財政改革的基本目標?？梢哉f，《方案》就是落實黨中央制定的基本財政改革目標的一個重要舉措。深刻理解此項財稅改革舉措背后的經濟邏輯，對于我們把握改革機遇，積極主動有為地穩步推進財政制度改革，具有重要意義。
中央和地方財政關系對我國政府的經濟行為產生了重要影響。在我國經濟發展的生態系統中，政府發揮著非常重要的作用。中央政府在提供全國性基礎公共服務方面起著決定性作用。我國經濟幾十年的持續高速增長，很大程度上得益于全國性交通設施建設和通訊網絡設施實現了人流、物流和信息流的大規?？焖倭鲃印：茱@然，全國性基礎公共服務設施的建設，與持續、強有力的中央財政投入密切相關。目前，不少地方政府的基本公共服務主要依賴中央財政的轉移支付，而轉移支付制度在效率和公平方面都存在諸多難題?！斗桨浮返耐瞥?，在增強地方財政可持續能力的同時，也會逐漸減輕中央財政轉移支付的巨大壓力。
與此同時，我國各級地方政府也在推動各地經濟發展方面產生舉足輕重的影響。近幾十年的改革歷程表明，地方政府通過持續不斷地提供地方公共產品，幫助本地經濟實體擴大生產經營范圍，引導本地產業經濟結構的優化，不斷提升地方經濟發展的質量，成為推動中國經濟增長的不可忽視的重要力量。鑒于我國的特殊國情和改革邏輯，我國政府尤其是各級地方政府仍將在經濟發展中起重要作用。
合理和穩定的中央和地方財政關系，不僅有利于充分發揮中央政府在全國公共服務體系中的基礎性保障作用，而且有利于規范和引導地方政府的經濟行為，增強地方財政的供給和保障能力。由于我國的增值稅收入約占稅收收入總額的三分之一（2018年和2017年國內增值稅收入占當年稅收收入的比例都已達到39%），因此《方案》將增值稅收入“五五分享”的劃分比例，從原來臨時性的過渡安排明確為長期性的制度安排，對于構建穩定的中央和地方財政關系意義重大，而且影響深遠。特別是，這一基礎性的中央和地方財政體制安排，必將進一步影響省以下各級地方政府的財政關系。
長期以來，我國省及省以下各級地方政府的財政關系處于規范性不強、透明度不高、穩定性不足和法制化缺失的狀態，很大程度上削弱了基層地方政府的財政供給和保障能力，導致地區基本公共服務水平差異擴大，尤其是經濟相對落后地區的改革服務水平長期得不到提高，社會公眾的獲得感大打折扣。因此，應該在穩定的中央和地方財政體制的總體框架下進一步理順省以下地方政府間的財政關系，持續推動財政制度的優化完善?！斗桨浮吩谕七M配套改革的工作要求中明確提出，各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府要結合本地實際，在《方案》確定的中央與地方收入劃分改革措施到位后，進一步改革和完善省以下財政管理體制，理順省以下各級政府間收入劃分關系，均衡省以下地區間財力，促進基本公共服務均等化。這表明，省以下政府財政體制的改革將進一步深入開展。2016年8月16日國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。按照該意見，中央和地方的財政事權和支出責任有了較為明確的劃分原則和標準，但省以下各級政府的財政事權和支出責任卻沒有形成規范性制度，在現實中導致基層政府壓力過大甚至難以為繼的情況?！斗桨浮返耐瞥?，使得本輪財政體制的深化改革與過去不同，是先從各級政府事權與支出責任的劃分開始，再到中央和地方的收入劃分并逐步擴展到省以下各級政府的收入劃分。相信隨著政府間財政事權、支出責任以及收入劃分改革的逐步落實到位，財政體制改革會加快步伐，最終將形成科學合理和穩定可靠的政府財政關系。
企業是經濟發展的決定性力量?！斗桨浮诽岢龅母黜椄母锱e措對于優化企業營商環境和促進企業的發展都具有積極的作用。除了穩定增值稅收入分享“五五比例”保持不變以外，《方案》提出的調整完善增值稅留抵退稅分擔機制這一舉措將直接影響企業能否充分享受政府大規模減稅降費的政策紅利。雖然中央和地方政府對于增值稅的減稅分擔比例與收入共享比例一致的制度安排在理論上是合理的，但在地方財政壓力加大的情況下，為了防止地方因無法按照原定“五五比例分擔”而導致當地企業不能充分享受增值稅減稅的好處，《方案》提出了三項政策舉措，一是“增值稅留抵退稅由地方分擔的部分（50%）調整為先負擔15%”，這顯然有利于直接減輕地方政府的短期財政壓力；二是“其余35%暫由企業所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔”，這就為企業全部獲得增值稅留抵退稅奠定了財政支付基礎，這樣連同前一項舉措，企業應該能夠全部獲得規定的減稅政策紅利；三是地方政府“墊付多于應分擔（35%）的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫”，這實際上就是中央政府通過向企業所在地省級財政的投入，來支持當地政府落實減稅政策。這“三招組合拳”政策舉措，在保持中央和地方財政分擔機制總體框架不變的前提下，既緩解了地方政府的財政壓力，又保障了企業能夠及時完整地獲得減稅政策紅利，可謂一舉三得；反映出高層政府繼續實施大規模降費減稅政策，推動中國經濟持續穩定發展的堅強決心和高超的政策設計智慧。
“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”是一項令人關注的重要改革措施
消費稅是我國稅制體系的重要組成部分。2016年至2018年消費稅的收入都超過了1萬億元。消費稅的征稅對象包括卷煙、酒、小汽車、珠寶玉石和貴重首飾、游艇、成品油、電池和涂料等15類消費品，主要在生產銷售環節和進口環節征收，收入全部歸中央政府?！斗桨浮诽岢?，“按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境”。相對于《方案》前兩個舉措，“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”不再局限于上下級政府間的內部財力分配，而是著眼于地方稅源建設的長遠謀劃，通過將征稅環節從生產進口起始環節后移到終端零售消費環節，將原來屬于中央稅的部分消費稅收入轉變為地方政府穩定的財政收入。
首先，這一稅制改革將對地方政府的經濟行為產生重要影響。與在生產起始環節征收消費稅的制度相比，在零售消費環節征收消費稅，將有利于引導地方政府將招商引資的注意力從生產者逐步轉向消費者。要吸引消費者到本地消費，就需要有良好的公共服務設施、舒適的消費環境和優質可靠的產品。由于消費者具有很強的地區流動性，因此，為了留住消費者，不同的地方政府會展開良性競爭，從而推動地方政府更加注重消費環境的持續打造和不斷升級改善，推動社會經濟生態的良性發展。由于稅目和稅率的決定權掌握在國家立法機關，地方政府不能通過提高稅率和擴大征稅范圍的方法來增加消費者的負擔，反而有可能為吸引消費者而采取類似財政補貼的優惠措施。
其次，對于企業來說，消費稅征收制度的改變將迫使企業更加注重產品和相關服務的質量。在生產起始環節征收消費稅，生產企業和進口企業作為納稅主體，只要產品實現銷售，就需要繳納稅收，當產品在零售環節積壓而沒有進入消費環節之前，這部分稅款其實是由企業承擔或者墊付的，相當于增加了生產企業和進口企業的經營成本。在零售環節征收消費稅以后，一方面，生產企業和進口企業不再作為納稅主體，無需繳納稅收；另一方面，零售企業只有在最終將商品銷售給消費者時才納稅，也無需墊付稅收。因此，終端征收消費稅的方式，有利于減輕企業的經營負擔。
最后，在零售終端征收消費稅還有利于將消費品價格與稅款剝離開來，從而既可以增加稅收透明度，保障公眾的稅收知情權，也便于明確真實地傳遞稅收政策的意圖，有利于引導社會公眾理性消費。因此，對于消費者而言，消費稅征收環節后移，也有著不可忽視的影響。
基于上述分析，我們可以看到，在構建科學合理和穩定可靠的中央和地方財政關系方面，《方案》對于規范各級政府的經濟行為，增強其履行公共管理職責和提供公共服務水平，創造更加有利于經濟增長的營商環境；對于逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，促進高質量經濟增長；對于減輕企業生產經營負擔，強化企業發展的原動力和提高產品質量改善服務水平；對于保障社會公眾的稅收知情權，擴大消費者的選擇權，促進社會公眾的理性消費，都有重要的積極作用，并將產生深遠的影響。
《方案》背后雖然具有深刻的經濟邏輯，但要使這種內在的經濟邏輯得以充分展開，還需要政治制度和法律制度的相應調整。長期以來，財政體制改革一直處于徘徊不前的狀態，其重要原因就在于其具有很強的政治內涵。政府財政體制的背后，就是中央政府所代表的全體人民的根本利益和各級地方政府所代表的當地人民的局部利益之間的關系，既涉及各級政府的事權和支出責任劃分，又涉及各種收入的劃分，因此，政府財政關系表現出非常復雜的狀況。當前構建新發展格局，財政政策要更加積極有為、注重實效，保障重大項目建設資金，注重質量和效益?！斗桨浮返母母锎胧┤裟苈鋵嵉轿?，政府財政體制的改革就將有實質性推進。而隨著政府財政體制改革的逐步深化和拓展，相關的政治制度也會逐步改善。從更長遠和更深層次的角度看，中央和地方以及各級地方政府的財政關系，唯有通過不斷改革取得共識性成果，并將這些改革成果以法律的形式固定下來，才能得以穩定并進而形成國家治理的重要基礎和支柱。我們期待，未來中國的財政法治建設能將財政體制改革的成果通過立法的方式為社會所共享，最終將中央與地方財政關系背后的經濟邏輯、政治邏輯和法律邏輯充分對接而成為一個互相支持和補充的不可分割的整體性國家治理基礎。
（作者為上海財經大學公共經濟與管理學院教授）
責編／賈娜 美編／宋揚
聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
