摘 要:近年來，隨著新型城鎮化的持續推進，農民工融入城市的體制機制不斷完善，我國城鎮化整體呈現高質量發展趨勢。但與此同時，新型城鎮化中“農民進城”工作的推進還存在一定的問題，需要采取“因人而異”“因地制宜”“因時制宜”三大工作思路，進而在新發展格局下，進一步提升城鎮化質量。
關鍵詞:新型城鎮化 “農民進城”城鄉人口雙向流動
【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A
近年來，新型城鎮化進程持續推進，農民工融入城市的體制機制不斷完善、中小城市及城市群建設扎實有序推進、新型城市建設加快推進、新型城鎮化綜合試點初見成效，我國城鎮化整體呈現高質量發展趨勢。但與此同時，新型城鎮化中“農民進城”工作的推進還存在不少問題。突出地表現為：其一，實踐中缺乏“以人為核心”的意識及策略。多數地方仍然受困于以往土地城鎮化的發展思路，在推動新型城鎮化及農業轉移人口市民化過程中“眉毛胡子一把抓”，導致部分想進城的農民“進不了城”，想留鄉的農民“被迫上樓”。其二，不少地方缺乏支柱性產業，難以為“進城農民”提供穩定的工作崗位及生計來源。這一問題在中西部地區尤為突出，在沒有大量就業機會的情況下，想引導農民或農民工在縣城或鄉鎮就地市民化就顯得十分困難，即使短期內實現戶籍轉變，亦難以在城鎮長期工作和生活。其三，對“農民進城”的推動工作往往少有考慮時序性和變化性，地方政府對城鎮化及農業轉移人口市民化缺乏動態的城鄉互通機制，造成“農民進城沒退路，市民下鄉無通路”的困境。
為適應新的發展形勢，深入推進新型城鎮化及農業轉移人口市民化，有必要采取“因人而異”“因地制宜”“因時制宜”的三大工作思路，推進“農民進城”，提升城鎮化質量。
因人而異：根據農民個人意愿及能力，差異化推進“農民進城”
各級地方政府應在充分了解農民個體在當前階段所具有的市民化資本及市民化意愿基礎上，制定差異化“農民進城”方案，為農民及農民工群體提供更為多元、科學、合理的市民化選擇，以促進“以人為本，各美其美”的新型城鎮化格局得以實現。
具體說來，可以考慮將新型城鎮化中的農民區分為“有意愿，有能力”“有意愿，無能力”“無意愿，有能力”和“無意愿，無能力”四種基本類型。其中，“意愿”代表農民進行市民化的意愿，“能力”則指向農民憑自身資本進行市民化的能力。
第一，對于“有意愿，有能力”的農民或農民工，政府應著重宣傳引導戶籍政策落實工作。由于這類農民或農民工不僅有著較強的市民化意愿，同時自身就已具備了成為市民的經濟社會資本。因此，對于他們的市民化工作，政府的著力點應是改革目前的戶籍制度及其相關聯制度，放寬農民進城落戶條件，并配以有效的社會宣傳及多項引導性政策，使他們能夠真正融入城市，提升城鎮化的質量。
第二，對于“有意愿，無能力”的農民或農民工，政府主要應加大財政投入等政策支持力度。中央和地方應設立專項資金，平衡地方政府的事權與財權，共同負擔應由政府承擔的農業轉移人口市民化成本，以彌補長期以來“城市優先”發展戰略實施過程中，農民及農民工群體的資本損失。通過這種本質上為“資本返還”的財政轉移支付，為“有意愿，無能力”的農民賦能。通過提升就業能力、增加就業機會、提升農民財產性收入等措施，使其逐漸向“有意愿，有能力”的農民轉變，加速融入城市的進程。
第三，對于“無意愿，有能力”的農民或農民工，政府應從返鄉創業就業支持政策上入手，引導其成為就地市民化的“領頭羊”。相比前兩類農民或農民工而言，該類農民或農民工屬于物質資本上已達到甚至超過其所在務工地城市市民化的水平，但由于存在較強的鄉土情結及土地依賴感、創業成就感等，表現出不愿在遠離家鄉地的城市市民化的社會心理需求。對此，政府可以目前大力倡導的“農民工返鄉創業就業”為契機，結合新型城鎮化戰略，出臺更多具有吸引力的返鄉創業就業優惠政策，尤其要重點引導一批“不想進城，但有資本”的經濟能人回到家鄉地的縣城、鄉鎮及農村，使其實現就地市民化的同時，為家鄉地帶回發展資本及管理智慧，從而盤活村鎮經濟。
第四，對于“無意愿，無能力”的農民或農民工，政府應重點提升其就業能力及收入水平，使之成為就地市民化的“主力軍”。該類型的農民或農民工是未來在鄉鎮進行市民化的潛在主力，但目前無論是人力資本，還是財富資本，都難以支撐起他們“進城”的費用，同時其還具有較強的鄉土情結，這使得他們并沒有能力也不愿意進行市民化。對此，政府應該尊重這部分農民或農民工的生活意愿，在當前階段努力提升其就業能力與收入水平，加大鄉鎮基礎設施和公共設施建設，緩步引導農民適應新型城鎮化生活，避免農民“被上樓”“被市民化”等不利于農村社會和諧的情況出現。同時，也能適當減輕當前各地政府難以大量承擔的農業轉移人口市民化成本壓力，提升政府工作積極性。
因地制宜：結合當地資源及實際情況，解決“進城農民”生計問題
新型城鎮化的創新之處在于，突破以往人口主要向大城市單向流動的傳統城鎮化路徑，著力引導農民及農民工向中小城市、小城鎮、新型農村社區流動，既有利于疏解大城市過度擴張的壓力，又為小城鎮帶來發展所需的人力資本。中國人民大學課題組調研發現，高達51.3%的農民工已在縣城或鄉鎮購買商品房，表明已有相當數量的農民工已在事實上將自身的市民化目標地定在家鄉地的縣城或鄉鎮。但與此同時，也有85.6%的受訪農民工表示自己在未來五年內仍然要外出務工。這就造成了目前農民工群體中較為普遍的“職住分離”現象，即農民工在自己家鄉地購房，但卻長期在外務工。而造成農民工不能留在家鄉地工作居住，并最終實現本地市民化的根源性因素就在于家鄉地的縣城或鄉鎮無法很好地解決“進城農民”的生計問題。在沒有因地制宜的資源利用和支柱性產業發展的情況下，農民即使在當地縣城或鄉鎮購房，亦無法在當地長期穩定生活。因此，要想深入推進新型城鎮化下的“農民進城”，各級政府應以“因地制宜，產業優先”為原則，可從以下三方面發力，從根源上化解農業轉移人口市民化的長久生計困境。
第一，依托地區發展機遇打造縣域內創業就業平臺。充分利用當地優勢資源，發展地方特色產業，形成差異化的競爭力，增加當地就業崗位容量，這既為當地農民直接提供就業崗位，也為目前在外的農民工提供了返鄉就業機會。同時，培育和引進新產業，建設農村創新創業平臺，鼓勵資金、技術、信息等關鍵發展要素“下鄉”，推動鄉村產業形成較完備的橫縱向產業鏈，解決農民及農民工的長期就業與生計問題，讓他們能在本地“吃得上飯，扎得下根”。
第二，統籌考量、因地制宜地制定“農民進城”的規劃方案。我國幅員遼闊，各地經濟社會發展情況也表現出較大的差異，這決定了我國的新型城鎮化不太可能存在一條“放之四海而皆準”的標準模式，因此需要各地方結合當地實際情況，尤其本身具有的各種資源稟賦，創造性地制定符合當地文化環境特色與發展需求的農業轉移人口市民化方案。目前，中央已經啟動的新型城鎮化試點改革已初步顯現成效，其既體現地區特殊性，又具有規律普遍性的改革經驗可為眾多地方所借鑒。尤其在尊重農民及農民工意愿的基礎上，政府可從城鎮和鄉村兩個方面綜合考慮，科學合理判斷農民和農民工的合理流向，政策鼓勵產業基礎條件好的城鎮地區吸引更多的農民和農民工流入，實現2020年政府工作報告中提到的“適應農民日益增加的到縣城就業安家需求”的新型城鎮化建設目標；政策激勵有條件的農村加大基礎設施和公共設施投入和建設，留住返鄉人員，助力實現其創業和就業意愿；并以此為依據，分配地方政府用于推動新型城鎮化的有限資源，達到效用最大化，防止資源浪費。
第三，完善縣城及鄉鎮基礎設施和公共設施為創業就業提供基本保障。針對產業的生產需求及返鄉農民工的生活需求，重點加大縣域內水利電網、交通物流、互聯網通訊等基礎設施建設力度，以及加大學校、醫療衛生等公共設施的建設力度，提升縣域“硬環境”質量。進而以城鄉融合發展為導向，推動城鄉基礎設施和公共設施互聯互通，提高城市要素參與農村基礎設施和公共設施建設的主動性、積極性，構建起合理的城鄉基礎設施和公共設施紅利體系，最終吸引產業和人口向縣域聚集，帶動農民就地市民化。
因時制宜：考慮地方及農民的長期發展，適時引導“農民進城”
新型城鎮化中的“農民進城”不僅要做到因人而異、因地制宜，還需將新型城鎮化看作一個動態的過程。這也就決定了政府需要建立起推進新型城鎮化中“農民進城”工作長效體制機制，避免一次性的“運動式”政治任務。農業轉移人口市民化強調要以人為核心，那么除了要在現階段的新型城鎮化工作中尊重農民及農民工的工作生活意愿外，還應考慮到農民及農民工的經濟能力與社會心理需求的變動性。因此，針對這些動態發展形勢，政府可從三方面入手，因時制宜地推動農業轉移人口市民化工作。
一是要聚焦農民及農民工個體的經濟社會需求變化，構建自由化的城鄉人口雙向流動機制。由于農民及農民工個體處于不斷發展的狀態，當前“不想進城”的農民，將來很可能隨著收入水平的提升想成為市民，而“進了城”的農民亦可能因為并不適應城市生活而想回到農村，甚至原來的市民也會因創業就業或養老需求想到小城鎮乃至農村生活。因此，構建一個自由化、一體化的城鄉人口雙向流動機制，在規范管理的前提下，通過教育、醫療、養老、失業等多方面的城鄉社會保障體系對接，逐步縮小城鄉間公共服務及社會保障差異，允許城鄉居民根據自身發展需求，對工作生活地以及戶籍身份屬性做出自由選擇，城鄉居民雙向流動就可長期性、持續性進行。
二是根據國家發展戰略變化，構建有利于關鍵發展要素集聚的體制機制。新型城鎮化應服務于國家整體的發展戰略及方向，隨著我國面臨的經濟發展狀況及國際形勢的變化，中央政府可將農業轉移人口市民化作為新的契機，通過構建全域化、長時效的要素市場化配置體制機制，在追求新型城鎮化要素資源的最優空間配置的同時，又實現最佳時間配置，區分優先發展地區、適度發展地區和暫緩發展地區等，實現節省農業轉移人口市民化的時間成本，提升新型城鎮化綜合效率。
三是地方政府可將農業轉移人口市民化與其他多項發展目標結合，通過政策聯動實現對“農民進城”的動態支持。地方政府可在中央允許的范圍內，積極探索建立具有政策聯動性的“農民進城”推動機制。在充分考慮各政策間的內在聯系的基礎上，調動當地已有的稅收、土地、產業等資源，通過跨部門協調合作，既增強地方推動“農民進城”的積極性，又提升相關政策制度的靈活性，從而有效應對農民及農民工變化的市民化需求，全方位、多層次、動態化地推動新時期人口城鎮化工作。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院博士研究生胡元瑞對本文亦有貢獻】
責編：司文君 / 李 懿
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