黨的十九屆五中全會提出了推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生的目標(biāo)，明確指出要建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。按照部署，“十四五”時期應(yīng)集中力量打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，這無疑需要發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢，同時也必須重視和加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，從法律保障、資金統(tǒng)籌、市場交易、公私合營、產(chǎn)權(quán)改革五個方面進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。

建立生態(tài)資源法律保障體系。生態(tài)資源同其他資源一樣，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，充分依托優(yōu)勢生態(tài)資源，將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，是國內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要途徑。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)需要法律保駕護(hù)航，但我國在該領(lǐng)域的立法相對滯后，法律保障力不足。因此，亟待加強(qiáng)立法，建議構(gòu)建以生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律為引領(lǐng)，以生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)公私合作、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資等具體領(lǐng)域法律為組成部分的法律保障體系。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律建設(shè)，要把分散于環(huán)境與資源保護(hù)的單行法規(guī)中有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的法律條文及保障功能集中于專項(xiàng)法，對生態(tài)產(chǎn)品供需主體及相關(guān)權(quán)責(zé)利、價值評估機(jī)制和方法、市場交易規(guī)則、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面作出詳細(xì)的法律規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)公私合作、生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資等具體領(lǐng)域法律建設(shè)，要依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律精神，增強(qiáng)其“保障生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)”法律功能，并提升其與生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)法律的融合性。

建立生態(tài)產(chǎn)品多元化的資金統(tǒng)籌體系。生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體是生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)是其持續(xù)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的前提，必須要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、生態(tài)治理投資。當(dāng)前，我國生態(tài)投入主要依賴各級財(cái)政，投入主體和投入方式較為單一，導(dǎo)致我國生態(tài)投資的力度較小、投入水平較低。因此，須建立政府投入為主體、社會資本和農(nóng)民自籌自建為輔助的多元化資金統(tǒng)籌體系，才能滿足生態(tài)建設(shè)日益增長的資金需求。政府投入方面：在原有國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，通過生態(tài)補(bǔ)償方式不斷拓展生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍，探索耕地、草原、海洋、荒漠、濕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，加大對于生態(tài)公益林、流域治理、退耕還林、水土保持、退耕還濕等生態(tài)補(bǔ)償力度。加大水資源費(fèi)、環(huán)保稅、垃圾處理費(fèi)等征收力度，從而增加政府性生態(tài)資金籌措力度，滿足生態(tài)建設(shè)日益增加的資金需求。社會資本方面：政府要對生態(tài)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入資格進(jìn)行改革，清除隱性壁壘，放寬市場準(zhǔn)入條件，建立綠色股票市場和生態(tài)類投資產(chǎn)品，吸引社會資金進(jìn)入生態(tài)產(chǎn)品市場。農(nóng)民自籌自建方面：建立農(nóng)民參與生態(tài)建設(shè)的激勵機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政獎補(bǔ)的撬動作用。例如“以獎代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)、以獎促治”，引導(dǎo)農(nóng)民以自籌自建的方式參與生態(tài)建設(shè)。同時，按“誰所有、誰養(yǎng)護(hù)、誰投資、誰受益”的原則，落實(shí)好農(nóng)民生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬，保障農(nóng)民自籌自建生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的合法權(quán)益。

建立運(yùn)行順暢的生態(tài)產(chǎn)品市場交易體系。生態(tài)產(chǎn)品市場是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要載體。目前，我國生態(tài)產(chǎn)品交易市場還不健全，主要表現(xiàn)為：一是供求結(jié)構(gòu)失衡。在生態(tài)產(chǎn)品交易市場中存在“需求熱、供給冷”現(xiàn)象，供求矛盾較為突出。此外，排污權(quán)交易市場（生態(tài)產(chǎn)品細(xì)分市場）缺乏有效監(jiān)管，部分需求主體存在“搭便車”行為。二是價格形成不合理。長期以來，受傳統(tǒng)“資源低價環(huán)境無價”觀念的影響，產(chǎn)權(quán)和價格管理體系“雙缺位”，環(huán)境和資源價值評估缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致排污權(quán)交易一級市場價格形成機(jī)制一定程度失效。二級市場交易體系不完善，“有市場無交易”現(xiàn)象時常發(fā)生，通過二級市場供需影響價格的機(jī)制難以奏效，因此降低了價格機(jī)制配置生態(tài)產(chǎn)品效率。三是市場有效性不足。以森林碳匯交易為例，國內(nèi)集體林權(quán)制度改革后，個體農(nóng)（林）戶經(jīng)營的森林碳匯項(xiàng)目難以滿足國際CDM造林再造林碳匯的方法學(xué)要求、森林碳匯計(jì)量與監(jiān)測體系不完善、中介服務(wù)市場培育欠缺等制度技術(shù)困境，阻礙了國內(nèi)碳匯交易的國際市場進(jìn)程。此外，二氧化硫排放交易、用能權(quán)交易等市場也存在一些問題，不能發(fā)揮高效配置作用。破除以上困境：首先，壯大供給主體隊(duì)伍。可通過增值稅、所得稅等稅收減免，生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金、綠色金融扶持，提高生態(tài)項(xiàng)目收益率（水資源收費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和環(huán)保稅反補(bǔ)），吸引社會資本參與投資；在有效監(jiān)管的前提下，放寬市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，尤其要放寬森林碳匯交易市場供給者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。其次，壯大需求主體。根據(jù)碳減排和二氧化硫減排計(jì)劃和法規(guī)，將排放企業(yè)納入排放交易體系，使其成為需求主體；提升監(jiān)控監(jiān)測技術(shù)水平，使得“無權(quán)排放和超權(quán)排放”等“搭便車行為”無處可藏，將隱性需求主體轉(zhuǎn)化為顯性需求主體；活躍二級市場，允許環(huán)保組織和環(huán)保公民參與排放權(quán)交易，成為需求者，表達(dá)各方的環(huán)保意愿。此外，開拓生態(tài)產(chǎn)業(yè)化市場，如借鑒一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展生態(tài)休閑和旅游產(chǎn)業(yè)及生態(tài)特色農(nóng)業(yè)，打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)。

創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作機(jī)制。公私合作機(jī)制是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目開發(fā)和價值實(shí)現(xiàn)的重要路徑。但是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作存在一些問題：一是生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目公私合作的程度低、范圍小。目前，開展的生態(tài)產(chǎn)品PPP項(xiàng)目主要集中于預(yù)期收益較高、流動性較好、風(fēng)險(xiǎn)較小的經(jīng)營性較強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目。對于公益性強(qiáng)、投資收益率低、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目難以得到私人資本的垂青。二是公私合營中的契約精神薄弱。例如，有些地方政府在招標(biāo)時通過隱匿項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、虛增消費(fèi)需求量、夸大項(xiàng)目收益率等行為吸引私人資本參與生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目投資；在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中，不嚴(yán)格按照合約履行各自的職責(zé)也屢見不鮮，導(dǎo)致私人部門因降低生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目質(zhì)量而追求利益最大化也時有發(fā)生。破解以上難題：一方面，要合理界定生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目責(zé)任主體（政府和私人投資者）之間的責(zé)任邊界，構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任分擔(dān)框架。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營、移交、技術(shù)等責(zé)任由私人投資者承擔(dān)；項(xiàng)目涉及的規(guī)劃、政策供給、法律支持由政府承擔(dān)。另一方面，增強(qiáng)公益性較強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的投資收益性。例如，流域環(huán)境綜合治理是一項(xiàng)公益性較強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目，可以把流域部分水資源費(fèi)、環(huán)保稅、礦產(chǎn)資源稅、水權(quán)交易收入等作為項(xiàng)目開發(fā)者的經(jīng)營所得，有利于吸引社會資本參與。三是增加生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目的融資能力。盡管融資是私人投資者的責(zé)任，但政府有義務(wù)為其融資提供服務(wù)。各級政府有必要建立生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資擔(dān)保體系，由財(cái)政以及本地資源型投資集團(tuán)按相應(yīng)比例共同出資建立生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目擔(dān)保基金，為符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)入項(xiàng)目庫的生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目提供融資擔(dān)保。

推動生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度改革。生態(tài)資源本身是生態(tài)產(chǎn)品，而且能生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品，但由于產(chǎn)權(quán)制度剛性，一定程度限制了其生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品功能發(fā)揮，急需進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。可仿照耕地，對山林、灘涂、濕地、水面等生態(tài)資源進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶或漁民，經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)，村集體、農(nóng)戶或漁民可獲得流轉(zhuǎn)收入，允許經(jīng)營者對生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，不能改變用途，并賦予其管護(hù)責(zé)任。這樣可以盤活生態(tài)資源，做好資源管護(hù)，杜絕生態(tài)產(chǎn)品使用的“搭便車行為”，有利于生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和價值實(shí)現(xiàn)。