積極財政政策是用來對沖公共風險的。從某種意義上說，公共風險的狀態決定了積極財政政策的調整變化。
2021年上半年，疫情得到有效控制，公共風險水平下降，經濟復蘇步伐明顯加快，積極財政政策也沒有必要再采取去年那樣的方式、力度和強度，因此相應作出了一些調整，轉為“提質增效、更可持續”，其實質是更加強調政策的穩定性、連續性和精準性，不斷優化支出結構，提高政策的長期效果。
在許多人看來，積極財政政策的標志就是赤字率、債務、減稅降費、大搞基建。今年上半年，積極財政政策的特征已經發生了明顯變化，開始轉向“補短板”。從主要支出科目來看，涉及教育、衛生健康、社會保障和就業等民生領域的支出大幅增長，非急需非剛性支出持續壓減。這反映出，積極財政政策更加注重對基本公共服務的投入。這既有利于短期內擴大內需，改善民生福祉；從長期來看，又有利于促進社會公平正義和人力資本積累。而這些恰恰都是防風險方面的短板。
我國積極財政政策還體現為更加主動作為，包括進一步改進了轉移支付方式，加大對地方“三保”的投入力度，完善政府債務管理方式，更加注重防控和化解隱性債務風險。上半年，中央直達資金下達比例超過95%，資金快速抵達基層和使用單位，更有利于在時效上保障重點領域支出，促進民生改善和經濟復蘇。另外，高度重視專項債項目的入口審核、風險監控和績效管理工作，寧可適當放慢發行進度，也要確保專項債資金的使用效益以及專項債的更可持續，這本身就是高質量發展的內在要求。
在看到我國經濟企穩向好、穩中有進的同時，仍需高度警惕各類風險挑戰。從國外來看，全球疫情仍在持續演變，外部環境更趨復雜嚴峻；從國內來看，經濟恢復仍然不穩固、不均衡，部分地區隱性債務化解存在較大壓力，新一輪病毒來勢洶洶、呈多點擴散之勢。應該說，我國經濟社會在運行層面的公共風險水平有所下降，而發展層面的公共風險壓力不小。公共風險通常都會轉化為發展成本，導致經濟發展的平庸化和低效率。要改變這種狀況，積極財政政策的作用就不能僅滿足于平抑經濟波動，而是要著眼于提升發展后勁、促進潛在增長率和全要素生產率的提高。這就要求相關的財政政策必須有效對沖公共風險，以此降低發展成本。只有這樣，積極財政政策才能有效注入確定性，促進新發展格局的構建。
下半年，積極的財政政策應主要聚焦于“防風險”和“謀長遠”。在防風險方面，財政政策首先要在引導預期上發力，既要用好政策，又要避免政策依賴癥，增強市場主體的內生動力。減稅降費固然重要，也產生了明顯效果，但邊際效應遞減也很明顯，不能長期搞下去。當前要把制度性的減稅降費貫徹落實好，并在體制機制改革上下更多功夫。特別是面對新一輪德爾塔病毒來襲，需要在繼續統籌做好疫情防控和經濟社會發展工作的前提下，認真總結去年實施階段性優惠政策的經驗，進一步從宏觀不確定性方面來加大化解力度，為小微企業及個體工商戶提供低風險的宏觀環境，避免微觀主體的短期經營風險形成多米諾骨牌效應，沿著產業鏈、供應鏈和資金鏈等進行橫向、縱向蔓延，進而波及就業、金融和社會等領域，衍生出新的公共風險。另外，需密切關注在建項目的后續建設情況，切實提升債務發行與項目進展之間的匹配度，重點推動投資環境的改善和發展后勁的增強。
在謀長遠方面，積極財政政策仍應聚焦于培育經濟發展的內生動力。一方面，需進一步加大對基本民生和國家重大戰略任務的資金保障力度，加大人力資本投資，增強國家的發展后勁和可持續性。另一方面，應通過嵌入體制機制改革創新之中的政策，穩定各類市場主體預期，進一步增強其擴大研發投入和項目投資的積極性。尤其要加大對小微企業的財政支持力度。我國小微企業數量眾多，一頭連著經濟發展，一頭連著社會穩定，是市場經濟中最活躍、最廣泛、最貼近民生，但也是抗風險能力最弱的一個龐大群體。在大宗商品價格持續處于高位、居民消費恢復相對乏力，不確定性不穩定性仍然較大的宏觀環境下，需要積極財政政策持續發力，創新分擔風險方式，切實提升廣大小微企業的投資動力和發展活力。
（作者系中國財政科學研究院院長）
