【摘要】黨和國家監督體系是國家治理體系的重要組成部分，是實現國家治理現代化的基本途徑和重要保障。就制度系統而言，黨和國家監督體系已形成監督主體一體化、監督客體全覆蓋、監督過程協同性的總體框架和制度體系。就治理邏輯而言，黨和國家監督體系堅持黨的領導和自我革命的相輔相成、依規治黨和依法治國的辯證統一、黨內監督和國家監察的有機融合、全面監督和重點監督的相互促進。新時代，健全黨和國家監督體系、提升黨和國家監督體系治理效能，必須優化監督體系、完善監督制度、提高監督能力、提升監督效能。
【關鍵詞】監督體系 國家治理現代化 治理效能 【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A
黨的十九屆四中全會將“堅持和完善黨和國家監督體系”納入國家治理現代化建設總體布局。作為國家治理體系的關鍵要素，黨和國家監督體系要充分發揮對權力全方位、全過程的監督作用，優化權力資源配置、規范權力運行過程、協調權力內部關系、發揮權力正面效應，推進、融入和保障國家治理體系和治理能力現代化。
國家治理現代化必須建立健全黨和國家監督體系
衡量國家治理體系是否現代化的標準之一，就是公共權力運行的制度化和規范化程度。作為國家制度及其執行能力的外在體現，國家治理體系和治理能力現代化是指以改革和優化國家權力配置與運行機制的方式，全方位提升各領域治理效能的國家現代化。權力治理是國家治理的重要組成部分，國家治理活動基于權力運行機制推進和落實。合理的權力運行機制是國家治理有序展開的基本依托和現實載體，有效的國家治理實踐為權力治理奠定堅實的制度基礎、提供良好的治理環境。
黨和國家監督體系在國家治理體系中地位突出，發揮對公權力運行的監督與制約作用。在現代國家建設與治理中，政黨監督體系和國家監督體系不僅是保障國家公權力有序運行的核心要素，也是提升國家治理效能的關鍵變量，大多數國家在推進國家治理現代化發展過程中隨即建立了相應的政黨監督體系和國家監督體系。在我國，權力執行與權力監督共同組成了權力生效與權力合法的基本條件。對公權力實施必要且充分的規范和監督是公權力得以依法合理有效執行的前提，對公權力的監督即查處一切黨和國家機關以及所有黨員干部和公職人員的違法違規違紀問題，及時把漏洞、風險反饋給決策和執行機構，在問題導向下及時修補和完善相關政策，提高決策和執行機關的業務水平，確保權力合法運行。新時代推進國家治理現代化，必須建立健全黨和國家監督體系。
黨和國家監督體系是國家治理體系的重要方面，是保障國家治理水平不斷提升的重要因素。在監督治權層面推進國家治理現代化，就是要適應社會主義民主政治發展新常態，改革完善監督體制機制，推進監督體系科學化、合理化、高效化發展，以監督效能的總體提升夯實國家治理效能。中國特色社會主義進入新時代，黨中央統籌推進黨和國家監督體系，不斷實現黨內法規制度體系建設和國家立法與時俱進、協同發展，黨和國家監督理論、制度和實踐持續深化，用制度管權管事管人成為常態，為國家治理水平提升提供堅實的制度保障和機制支撐。
建構具有中國特色的黨和國家監督制度和監督體系
黨的十八大以來，黨中央從全面從嚴治黨和國家長治久安的戰略高度，全面推進監督制度改革，加快形成監督主體一體化、監督客體全覆蓋、監督過程協同性的黨和國家監督體系總體框架，持續推進黨和國家監督體系“四梁八柱”建設，彰顯中國共產黨治國理政特色。
監督主體：一體化的治理。黨內監督和國家監督的主體一體化是黨和國家監督體系的重要特征。目前，從黨內監督的主要形式及其相應主體來看，主要包括全面監督、專責監督、職能監督、日常監督、民主監督五類監督形式及五類監督主體（黨委、紀律檢查機關、黨的工作部門、黨的基層組織、黨員）。從國家監督的主體來看，人大監督是國家監督的核心，輔之以監察、行政、司法、審計、統計五類主要監督形式。盡管黨和國家監督體系各自包含各類子系統，也包括黨內、國家、民主和社會等各類監督主體，但從統帥、指揮和協調監督體系的核心主體來看，黨和國家監督體系最大的特色就是——黨集中統一領導下監督主體系統所具有的整合性、系統性，這是我國監督體系最鮮明的結構特征，也是我國監督體系區別于西方分散性權力監督體系的最大顯性優勢。在治理主體結構上，黨和國家監督體系呈現出以黨內監督為主體、監督主體一體化的監督主體關系結構。追根溯源，這是因為在國家權力配置結構上，中國共產黨對國家事務具有“一盤棋式”統籌的合法性權力，這種合法性權力貫穿于國家治理和國家發展的全過程。
監督客體：全覆蓋的治理。對于監督客體的全面覆蓋是黨和國家監督體系的重要系統特征。全面覆蓋，就是強調黨和國家監督體系必須延伸到權力行使的各方面、各環節、各領域，覆蓋到一切黨和國家機關以及所有黨員干部和公職人員。首先，對于監督機構范圍，這種全覆蓋表現在中央一級黨政機關的全覆蓋，即通過巡視和派駐填補黨內監督的空白地帶。在此基礎上，又通過制定黨內監督條例的形式不斷推動黨內監督的全覆蓋、制度化程度。其次，對于監督對象范圍，黨的十九大后，隨著《監察法》《政務處分法》《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》等法律文件和條例文件的出臺，所有行使公權力的公職人員（六類監察對象）均被統一納入國家監察范圍，并構建起紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督的新監督格局，黨的執政根基也得以不斷夯實。再次，對于監督體系結構，黨的十八大以來，監督體系結構上的融貫性逐步增強，以紀檢、監察和刑事調查為主，以其他監督方式如審計監督、統計監督等為輔，各類監督逐漸實現有效整合，監督體系的全方位覆蓋結構不斷強化，監督活動的內部關聯性逐漸突出。最后，對于監督方式方法，堅持有形覆蓋與有效監督相統一，巡視、派駐等監督由“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉化，真正將監督全覆蓋落實落細。
監督過程：協同性的治理。黨內監督與國家監督之間的協同互動是推動黨和國家監督體系發展的重要結構特征。首先，這種監督過程中的協同性突出表現在黨內監督內部各要素之間的協同性顯著提高，即黨內五類監督形式互相配合、互相協調，從而形成黨內監督的系統性合力。其次，這種監督過程中的協同性體現在黨的紀律檢查機關（紀委）和國家監察機關（監委）之間的合署辦公，兩者之間職能的有機銜接正在朝著制度化方向不斷融合。最后，這種協同表現在黨內監督處于黨和國家監督體系中的核心地位，引領并推動其他監督的發展和完善，即黨內監督在發展歷程所積累的豐厚經驗也會向其他監督進行傳遞，從而推動黨和國家監督體系的整體優化和持續升級。總的來看，無論是推動國家監察體制改革，還是黨內監督與國家監督、民主監督、社會監督之間的監督協同機制的建構與完善，都表明黨和國家監督體系已形成由黨內監督為主導、各類監督協同配合、相互協調的治理過程結構，發揮了黨內監督與國家監督在治理過程中高度協同、全力配合的突出效應，彰顯出以最優化的監督協同機制推動最大化監督效能的治理優勢。
新時代黨和國家監督體系的治理邏輯及制度運行
黨和國家監督體系以黨的領導為核心、以人民為中心、以權力為對象、以問題為導向、以改革為動力、以法治為方略，在監督實踐中不斷創新、在國家治理中豐富發展，形成中國特色監督體系。
黨的領導和自我革命的相輔相成。堅持中國共產黨的領導、積極推進黨的自我革命是推進黨和國家監督體系建設完善、落地生效的根本要求。黨和國家監督體系內在地體現為中國共產黨最高政治領導地位與勇于自我革命的政治品質之間的雙向互構，外在地表現為中國共產黨領導黨內治理與國家治理活動、黨的自我建設與經濟社會同步發展的實踐活動。中國共產黨的領導與執政地位從根本上規定了黨和國家監督體系的治理屬性，明確了黨和國家監督活動的領導主體、政治立場、原則方向和首要任務。中國共產黨勇于自我革命的政治品質將黨的領導與黨和國家監督活動內在地關聯起來，黨始終積極進行自我監督、主動接受外部監督的歷史自覺性推動國家監督活動、國家治理活動、經濟社會發展行穩致遠。黨和國家監督體系的建設以黨的集中統一領導為根本前提、以中國共產黨勇于自我革命的政治品質為精神動力。在黨和國家監督體系推進治理活動的過程中，黨的領導與自我革命一體兩面、相輔相成、相互促進，確保黨和國家監督體系方向正確、上下聯動、內在協調。
依規治黨和依法治國的辯證統一。堅持依規治黨和依法治國辯證統一是確保黨和國家監督體系合理運行、黨內監督與國家監察有序開展的有效舉措。黨和國家監督體系搭建的根本依據是黨紀黨規與憲法法律，黨紀黨規為黨內治理提供根本依循，憲法法律為國家治理提供根本依據，黨紀黨規與憲法法律共同構筑黨和國家監督體系建立、監督活動開展的法治屏障。黨和國家監督體系在治理層面表現為黨紀黨規作為黨內規范對共產黨員的政治約束、憲法法律作為法律底線對公民的一般約束。共產黨員同時兼具公民與黨員雙重身份，同時接受黨紀黨規與憲法法律雙重約束。因此，在黨內治理層面，黨紀嚴于國法。與此同時，黨紀黨規與憲法法律都是中國共產黨領導中國人民制定的、體現人民意志的社會共識，二者具有法治理念的相同性、法治實踐的互補性、價值旨歸的一致性等，不存在根本沖突。在黨和國家監督體系推進治理活動的過程中，依規治黨和依法治國相互配合、相互銜接、相互保障，統一于中國特色社會主義法治建設的偉大實踐中。
黨內監督和國家監察的有機融合。堅持黨內監督和國家監察的有機融合是黨和國家監督體系施之有效、施之長效的必然選擇。黨內監督和國家監督是黨和國家監督體系推進治理活動的基本方式，黨內監督在黨和國家監督體系中起引領和主導作用，是前提性的、首要性的。國家監察在黨和國家監督體系中是黨內監督的延伸和拓展，國家監察通過將公權力納入監督范圍，確保權力正確規范運行，始終保持權力為人民服務的政治屬性。黨和國家監督體系在運行過程中表現為“從黨內監督到國家監察”的實踐模式，黨內監督為國家監察提供方向指引，國家監察有效填補監督空白，二者在運行過程、實踐內容與基本功能上具有內在的協調性與補給性。在黨和國家監督體系推進治理活動的過程中，黨內監督和國家監察分工合作、相互聯系、相互融合，共同推進黨和國家監督體系建設。
全面監督和重點監督的相互促進。堅持全面監督和重點監督相互促進是黨和國家監督體系覆蓋監督全過程、突出監督針對性的重要保障。黨和國家監督體系建設旨在以系統完備、高效運行的監督體系促進監督活動落地生效，堅持全面監督與重點監督相結合是這一重大任務的內在訴求。全面監督旨在強調黨和國家監督體系的監督范疇涵蓋一切黨和國家機關，監督對象覆蓋全體黨員和公職人員。重點監督在強調黨和國家監督體系全面監督基本功能的同時，突出對“關鍵少數”與重點對象即對黨員領導干部與國家機關主要領導與負責人、關鍵崗位領導干部的監督，在監督內容上，重點監督其黨性原則、政治立場、責任意識、重大問題履職情況等。全面監督是黨和國家監督體系的常態化形式，重點監督是黨和國家監督體系的聚焦點與著力點，全面監督塑造監督氛圍，重點監督夯實監督實效。在黨和國家監督體系推進治理活動的過程中，全面監督和重點監督相互貫通、相互促進、有機統一，推動黨和國家監督體系和監督活動制度化、長效化、科學化發展。
提升黨和國家監督體系治理效能的實踐路徑
習近平總書記指出，“要繼續健全制度、完善體系，使監督體系契合黨的領導體制，融入國家治理體系，推動制度優勢更好轉化為治理效能”。發揮黨和國家監督體系的制度優勢，要促進黨的領導體制與監督體系、國家監察體制與國家治理活動相互融合，不斷提升黨和國家監督體系的治理效能。
增強科學性，優化監督體系。黨和國家監督體系是黨內監督及其內部各監督要素的關聯狀態、國家監察及其各環節各方面各領域相互關系狀況、以及黨內監督與國家監察之間的內在關系情況和互動程度。黨和國家監督體系涉及監督主體繁多、監督內容龐雜、監督領域廣博，黨和國家監督活動不是獨立的監督活動，而是一個有機整體，是中國共產黨統一領導下、各監督主體協同配合、各監督環節有效銜接的監督系統。提升黨和國家監督體系的治理效能，必須以系統完備、運行高效的監督體系為指南，提高監督體系的科學性和先進性。黨和國家監督體系以黨的領導體系為統領、以黨內監督體系建設為基點、以國家監察體制為支撐，優化監督體系，必須堅持黨的集中統一領導，建立健全監督問責機制、整合各種監督資源、運用各種監督懲戒手段，聚焦監督主體、立足監督職責、落實監督任務，推動形成不同監督資源配置科學、不同監督部門權責清晰、所有監督主體高效配合的監督體系。
增強法治性，完善監督制度。黨和國家監督體系是黨紀黨規和憲法法律在監督活動中的具體運用，完善的監督制度是黨和國家監督體系搭建、監督活動展開的合理性依據，有效的監督體系與監督活動是監督制度建設的合法性基石。黨和國家監督體系、監督活動實際上是以法律法規為剛性約束、以制度體系為內在要求的法治實踐與制度實踐活動。提升黨和國家監督體系的治理效能，必須構建專業化、系統性的監督制度，以法律法規和制度體系為依據，增強監督活動的法治性。首先，黨的領導作為黨和國家監督體系的前提，其領導活動與執政行為必須在黨紀黨規和憲法法律范圍內活動，中國共產黨高度的法治自覺性是黨和國家監督體系建立的顯著優勢。其次，黨和國家監督體系既是對公權力的監督制約方式，同時監督活動本身又形成了新的權力系統，因此，監督體系的建設、監督活動的實施必須以黨和國家法律法規為根本依循。最后，法治實踐要與制度構建同步推進，通過法治實踐踐行制度要求，通過制度建構筑牢法治基礎。
增強實踐性，提高監督能力。黨和國家監督體系以開展監督活動的方式發揮制度效力，具體體現為監督部門與監督主體實際履職能力。就內容而言，黨和國家監督體系與監督活動分屬頂層設計與基層實踐，上下聯動、一體推進。提升黨和國家監督體系的治理效能，必須通過監督活動實踐監督體系，在推進治理實踐與經濟社會發展過程中提升監督能力。增強黨和國家監督體系的實踐性，要推進監督體系與監督活動一體化進程，通過學習研究、實踐審思完善監督體系，通過調查工作、定期整改，用好監督執紀的“四種形態”，強化監督實效，促進國家治理提質增效。同時，必須提高監督部門、監督隊伍與監督主體的自身能力。紀檢監察機關作為專門的監督機關，要明確自身工作職責與任務分工，增強對公權力和公職人員、尤其是領導干部的監督力度，強化隊伍建設與選賢任能機制建設，選拔政治立場堅定、政治責任感強、綜合素養突出的人，營造風清氣正的監督環境。
增強創新性，提升監督效能。黨和國家監督體系的監督效能不僅體現為監督活動的開展狀況，同時還與監督模式、監督內容、監督方法的創新程度密切關聯。提升黨和國家監督體系的治理效能，必須不斷創新黨和國家監督體系的組織結構、要素關聯、工作機制，促進監督活動釋放最大監督效能。第一，推動黨內監督和國家監察有機融合、相互推動，要著眼黨內監督拓展監督范圍、立足黨內監督創新監督模式、通過黨內監督帶動其他監督，協同黨內監督與國家監察之間的內在關系，發揮黨內監督與國家監察的治理效能，形成監督合力。第二，結合監督體系與實踐改革創新，深化紀檢監察體制機制改革創新，充分調動其他監督主體的監督積極性，將黨內監督、人大監督、政協監督、審計監督、群眾監督協調起來，形成全主體參與、全領域覆蓋、全過程囊括的監督工作機制。
（作者為蘭州大學馬克思主義學院黨委書記、教授、博導）
【注：本文系2019年度國家社科規劃項目“新時代西北民族地區基層黨建促進鄉村治理的機制創新研究”（項目編號：19BKS203）的階段性成果】
【參考文獻】
①楊曉渡：《堅持和完善黨和國家監督體系》，《人民日報》，2019年11月29日。
②俞可平：《國家治理體系的內涵本質》，《理論導報》，2014年第4期。
③《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年。
責編/銀冰瑤 美編/陳琳
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