摘 要:社區(qū)韌性是指社區(qū)在面對各種突發(fā)災害時，能夠?qū)p失控制在一定范圍內(nèi)并有能力在較短時間內(nèi)恢復其基本的運轉(zhuǎn)功能。社區(qū)韌性營造不僅需要外部資源的支持，更依賴社區(qū)自身的社會資本存量、社區(qū)內(nèi)部的動員組織能力以及社區(qū)居民的集體參與能力等因素。社區(qū)韌性營造已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的技術(shù)領(lǐng)域，擴展到社會治理領(lǐng)域，通過治理手段的變革加強社區(qū)自身的韌性能力已經(jīng)成為城市基層治理中的一項重要職能。
關(guān)鍵詞:城市治理 基層治理 社區(qū)韌性 社會治理
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
社區(qū)韌性是指社區(qū)在面對各種突發(fā)災害時能夠?qū)p失控制在一定范圍內(nèi)并有能力在較短時間內(nèi)恢復其基本的運轉(zhuǎn)功能。目前，社區(qū)韌性營造已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的技術(shù)領(lǐng)域，擴展到社會治理領(lǐng)域，通過治理手段的變革加強社區(qū)自身的韌性能力已經(jīng)成為城市基層治理中的一項重要職能。
傳統(tǒng)的防災思路主要是通過技術(shù)手段和基礎(chǔ)設(shè)施改善進行防御性的災害應對。20世紀80年代后，人們逐漸認識到災害風險源于自然和社會環(huán)境的交互影響，災害的演化方向往往取決于突發(fā)事件與人類社區(qū)之間的互動，具有鮮明的社會屬性，如果僅將防災減災視為一個忽視社會治理層面的技術(shù)項目，則無法增強社區(qū)的抗災能力。從各國的實踐中看，相較于社區(qū)外部的技術(shù)援助和救援行動，這種通過有效的治理手段激發(fā)、動員社區(qū)內(nèi)部資源形成的反應能力可以有效減輕災害帶來的沖擊，使城市的發(fā)展更具有韌性和可持續(xù)性。
社區(qū)的治理水平?jīng)Q定著社區(qū)韌性
社區(qū)韌性的營造不僅需要外部資源的支持，更依賴社區(qū)自身的社會資本存量、社區(qū)內(nèi)部的動員組織能力以及社區(qū)居民的集體參與能力等因素。在人類應對風險的歷史中，除了行政系統(tǒng)自上而下主導的技術(shù)性防災減災行動外，我們還經(jīng)常看到一種自發(fā)的、經(jīng)驗性的社會化減災行動，它們大多由社區(qū)發(fā)動，可以有效緩解不確定性風險帶來的沖擊和破壞。特別是當災害突然來臨并大規(guī)模擴散時，應變與救助的時間很短，政府能力和資源有限，社區(qū)的動員、協(xié)調(diào)和組織能力非常重要。目前國際減災領(lǐng)域最具代表性的“LINC模型”（Local Initiative for Neighborhood Circulation）強調(diào)社區(qū)治理的重要性，鼓勵社區(qū)充分利用現(xiàn)有的內(nèi)在資源——文化傳統(tǒng)、社交網(wǎng)絡(luò)、鄰里組織——而非單一依靠基礎(chǔ)設(shè)施或技術(shù)手段來應對災害風險。
在個人主義日漸盛行的時代，高水平的社會資本是營造社區(qū)韌性的重要基礎(chǔ)。社區(qū)社會資本來自于親密的人際互動關(guān)系。國外學者在評估社區(qū)韌性時認為，災害深深植根于社會關(guān)系之中，它最顯著的破壞性特征就是社會結(jié)構(gòu)的斷裂，而社會資本有助于重塑社區(qū)社會結(jié)構(gòu)，具有“自我復原”（Therapeutic）的特征。[1]
居民對社區(qū)的依附感和認同感的高低是影響社區(qū)韌性的重要社會心理因素。在一項關(guān)于非洲六國貧民窟的研究中，國際救災組織“行動援助”（Action Aid）發(fā)現(xiàn)，自然災害中居民對社區(qū)的認同感越強，他們的集體抗災行動能力和重新組建社區(qū)的能力也越強。[2]近年來，國外在提升城市韌性過程中積極引導和促進居民與所在社區(qū)建立起明確的身份歸屬和密切聯(lián)系，賦予他們參與社區(qū)防災風險決策的權(quán)力，將居民對社區(qū)的認同指標納入韌性城市建設(shè)的目標。目前鼓勵居民參與的社區(qū)“參與式風險評估”（Participatory Risk Assessment）、“風險和承受力評估”（Vulnerability and Capacity Assessment）、“參與式脆弱性分析”（Participatory Vulnerability Analysis）等治理手段已成為營造社區(qū)韌性的重要路徑。從效果上看，“個人與家庭的個體經(jīng)驗、社區(qū)內(nèi)外的口口相傳，在描述安全威脅方面起到了重要作用。在多數(shù)案例中，居民能夠使用當?shù)刂R確定問題的起因和風險的位置”。[3]
社會組織的數(shù)量和素質(zhì)是影響社區(qū)社會資本存量和社區(qū)協(xié)調(diào)動員能力的重要因素。由于社會組織的成員大多是社區(qū)居民，他們熟悉社區(qū)的狀況和設(shè)施、社區(qū)風險的分布情況，特別是在政府救助資源有限的地方，社會組織的行動可以有效減少突發(fā)災害帶來的損失并加快社區(qū)的災后重建，是營造社區(qū)韌性的重要力量。國外學者在研究美國卡特里娜（Katrina）颶風災害時發(fā)現(xiàn)，早期的風險預警和應對手段越本土化，社區(qū)的韌性就越強。[4]實踐中看，各國均重視培育減災功能的社區(qū)志愿組織，這些社區(qū)組織主要負責實施日常防災訓練、救助弱勢群體、災后避難場所的維護和運營等。
個人在防災減災方面的技巧和能力也是營造社區(qū)韌性的關(guān)鍵要素。“在風險來臨時，個體或社區(qū)均有一定程度的韌性。個體的韌性指的是他們維持生存的基本價值標準和維持生計的手段。”[5]近年來，國際社會啟動了大量減災培訓計劃，其中有很多項目直接針對個人防災意識和避災技能的提升。例如國際救援組織“世界宣明會”（World Vision International，WVI）在一些自然災害多發(fā)地區(qū)幫助社區(qū)制定應急規(guī)劃，并通過發(fā)放宣傳冊、開辦講座等方式提高社區(qū)居民的防地震和防火災意識。包括制作社區(qū)的災害地圖和疏散路線圖，通過虛擬桌面開展居民疏散演習，提高居民疏散時的響應速度和步行速度，增強個體緩解風險的互助意識等。另一方面，災害不僅僅是一種自然界的破壞性力量，也是一定的社會經(jīng)濟條件下人的行為與其脆弱性相結(jié)合而產(chǎn)生的一種社會破壞事件。所謂“脆弱性”（People's Vulnerability），是指因社會人口特征導致的災害破壞程度的大小，它反映的是災害影響的社會群體的不均衡性。脆弱性群體通常是一些在身體和經(jīng)濟條件上相對較差的弱勢群體，包括老人、兒童、行動不便者和貧困者等。近年來，各國在社區(qū)韌性的營造中關(guān)注到弱勢群體的特殊需求，在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局以及社會保障和社會福利資源的配置上有所傾斜。比如，防滑人行道的設(shè)計、盲文引導標識的普及以及能夠為適應輪椅行動而變換的樓梯等。
通過有效的治理手段營造社區(qū)韌性
活躍鄰里關(guān)系，鞏固社會資本
中國傳統(tǒng)街區(qū)中主要來自于血緣和地緣關(guān)系的社會結(jié)構(gòu)一直是社區(qū)防范災害沖擊的有利因素。住在“街”“巷”“胡同”里的人們關(guān)系親密，友愛互助，街巷因此承擔了很多的社會救災職能，具有“半社會組織”的特點，是維持城市韌性的重要因素。隨著城市人口的增長，傳統(tǒng)街巷大量消失，高層封閉式公寓住宅的普及在一定程度上限制了鄰里之間的公共交往，居民之間的相互信任和支持程度有所下降，生活中的互助范圍由社區(qū)、鄰里逐漸縮小到家庭，對他人的依賴減少，對政府救濟的依賴性逐步上升，在一定程度上削弱了社區(qū)原有的韌性和抵御災害的能力。社會資本主要是社區(qū)居民緊密互動的產(chǎn)物，社區(qū)需要積極組織開展公共活動，促進鄰里之間的交流互動，激活和鞏固原有的社會資本，扭轉(zhuǎn)以個體和家庭利益優(yōu)先的行動邏輯，促進社區(qū)居民的互利合作行為。同時，鼓勵居民積極參與社區(qū)災害風險識別評估、社區(qū)減災規(guī)劃評估、社區(qū)災害應急預案編制等社區(qū)公共安全決策活動，加深社區(qū)與居民之間的廣泛聯(lián)系，促進居民對社區(qū)的集體認同感，合力打造提升社區(qū)韌性的社會網(wǎng)絡(luò)格局。
培育和發(fā)展社區(qū)應急互助組織
社區(qū)互助組織是營造社區(qū)韌性的寶貴人力資源。成熟高效的社區(qū)志愿隊伍和應急組織能在風險預警、應急救援和社區(qū)恢復等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。目前我國社區(qū)的志愿組織隊伍數(shù)量相對較少且專業(yè)程度較低，增加了社區(qū)在面臨突發(fā)性災害時的風險成本。2021年上海市民政局發(fā)布了《上海市高質(zhì)量發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動實施方案》，提出到“十四五”時期末實現(xiàn)全市各城市社區(qū)平均擁有不少于12個社區(qū)社會組織，并能夠有序參與應急救援、疫情防控等工作。社區(qū)應該積極引導和動員具有醫(yī)療救護、消防、心理衛(wèi)生等專業(yè)技能的居民組建社區(qū)應急互助組織，促進社區(qū)居民之間的救援協(xié)作能力。
調(diào)整社會資源的分配，降低個體或群體的脆弱性
由于社會經(jīng)濟條件的差異，對災害的應對方式和能力存在明顯的群體特征和個體差異。除了常規(guī)的減災教育宣傳和應急培訓演習外，社區(qū)需要特別關(guān)注某些特殊群體在應對突發(fā)災害時面臨的困境和災后自我恢復的能力。弱勢群體大多缺乏充足的社會資源，對突發(fā)災害事件的應急能力普遍較弱，是導致社區(qū)脆弱性的一個重要因素。國際經(jīng)驗表明，通過社區(qū)資源的重新調(diào)整和有效配置，可以增強個體韌性，減少社區(qū)內(nèi)部的脆弱性。具體而言，社區(qū)應該形成弱勢居民的名單，定期進行家訪，了解他們的需求，針對他們的特殊情況進行生存技能的培訓。在社區(qū)空間設(shè)計和防災減災設(shè)備設(shè)施的配置上要充分考慮老人、殘疾人、兒童對無障礙應急通道的需求，以及聾啞人群需要的特殊應急設(shè)備等。重點培育社區(qū)基金會、慈善超市和社區(qū)志愿服務(wù)團隊，開展扶貧、濟困、助殘的公益慈善活動。同時，加強社會兜底政策建設(shè)，為弱勢群體提供充分的社會保障。
把握社區(qū)多樣性，注重差異化的治理手段
作為城市的基層治理組織，社區(qū)在應對災害風險方面承擔著重要的職能，社區(qū)韌性營造應成為城市基層治理的一個重要環(huán)節(jié)，應該融入到社區(qū)治理的過程之中。除了群體應對災害的差異外，在治理手段的選擇上還需要關(guān)注社區(qū)的多樣性。近年來，我國城市的快速發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的大規(guī)模分化導致社區(qū)的類型日益增多，例如傳統(tǒng)單位式社區(qū)、現(xiàn)代商品房社區(qū)、“村改居”社區(qū)、城郊邊緣社區(qū)、“城中村”等。這些社區(qū)擁有不同的生存環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)和風險場景，決定了他們應對災害方式的多樣性。社區(qū)在促進社會資本、打造社會組織和加強個體韌性方面都需要把握好社區(qū)的風險特征和薄弱環(huán)節(jié)，在治理手段的選擇上增加靈活性和彈性。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授】
注釋
[1]Norris FH, Stevens SP, Pfefferbaum B, Wyche KF, Pf-efferbaum RL.，（2008）. Community resilience as metaphor, theory, set of capacities, and strategy for disaster readiness.American Journal of Community Psychology, 41,pp.127-150.
[2]周利敏、原偉麒：《邁向韌性城市的災害治理——基于多案例研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2017年第5期，第22-33頁。
[3]聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署：《加強城市安全與保障：全球人類住區(qū)報告2007》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014年，第19頁。
[4]Olivia, Patterson, Frederick, WeilKavita, & Patel, (2010). The role of community in disaster response: conceptual models. Population Research&Policy Review.
[5]Christopher G. Burton, (2015). A Validation of Metrics for Community Resilience to Natural Hazards and Disasters Using the Recovery from Hurricane Katrina as a Case Study, Annals of the Association of American Geographers, 105:1, pp.67-86.
責編：蔡圣楠
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。