摘 要:貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》，需要立足中國式現代化大背景，充分認識把握改革與法治關系的重要意義和復雜性。對改革與法治辯證統一關系的把握，要從理論與實踐兩個層面進行。堅持改革與法治相統一，需要對立法引領推動改革、重大改革于法有據、授權試點改革等策略予以細化，具體問題具體分析。
關鍵詞:改革與法治 全面深化改革 于法有據 授權試點
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，全面深化改革和全面依法治國事業取得歷史性成就。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現代化作出重大戰略部署。進一步全面深化改革，必然要求進一步全面依法治國。科學地認識改革與法治的關系，具體地運用好改革與法治相結合的策略，對于貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，進一步全面深化改革，推進全面依法治國，有十分重要的意義。
立足中國式現代化大背景，把握改革與法治的關系
黨的十一屆三中全會以來，我國的改革與法治就相伴而生、相伴而行。兩者的關系，在不同歷史時期呈現出不同特點。黨的十一屆三中全會到上世紀八十年代初期，改革剛拉開序幕。在此背景下，我們加強立法，以適應改革的需要。比如，1979年通過的七部重要法律中，選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法等六部，都旨在以立法方式推動國家機構改革，恢復長期停擺的一些國家機構。1982年憲法則以根本法的形式確立了國家的根本制度和根本任務，全面推動了國家機構體系的改革，完善了公民基本權利體系，并取得了巨大成功。
上世紀八十年代中期以后，改革的重點轉移到經濟體制領域，其他的局部改革也繼續進行。1993年修改的憲法明確規定，國家實行社會主義市場經濟。面對這樣的歷史背景，在處理改革與法治的關系方面，我們采取的一條重要策略是，努力使立法與改革的進程相適應，服從服務于改革的需要。為此，全國人大及其常委會制定了大量法律，推動了社會主義市場經濟體制的建立和發展，并創造性地授權特定主體制定特定領域、特定區域的法規。用立法妥善處理好改革、發展、穩定之間的關系，是處理那一時期改革與法治關系的一項重要原則。
黨的十八大提出了全面深化改革的要求。為落實這一要求，2013年，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。緊接著的2014年，黨的十八屆四中全會又審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這兩個決定是姊妹篇，先后就全面深化改革和全面依法治國作出部署，并使兩者緊密地結合起來，標志著改革與法治的關系，更深刻地體現為全面深化改革與全面依法治國的關系。黨的十九大、二十大報告繼續對全面深化改革和全面依法治國做出部署。黨的二十屆三中全會進一步聚焦全面深化改革的一系列重大問題，規劃藍圖，明確目標任務。進一步全面深化改革，必然要求進一步推進全面依法治國，對改革與法治關系賦予新內涵，提出新要求，推動兩者關系進入新境界。
回顧黨的十八大以來改革與法治的進程可以發現，“全面”是一以貫之的關鍵詞。黨的十八大以來的改革實現了向系統集成、全面深化的重大轉變，法治也要相應地適應這一要求，實現這一轉變。因此，對改革與法治關系的認識，必須緊緊圍繞全面深化改革與全面依法治國展開，放在中國式現代化的全局中審視和把握。
第一，深刻認識處理好改革與法治關系的重大意義。進一步全面深化改革的總目標是：“繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經濟體制，使中國特色社會主義制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，基本實現社會主義現代化，為到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國奠定堅實基礎。”實現這一目標，必須以全面依法治國作重要保障。可見，全面深化改革與全面依法治國相輔相成、相互促進、相得益彰。能否科學地處理好改革與法治兩者關系，關系全面深化改革與全面依法治國的成敗，關系中國式現代化的目標能否如期實現。
第二，在改革的全部過程中，始終要處理好改革與法治的關系。深化改革的全面性和依法治國的全面性，既是空間上的全面性，也是時間上、進程上的全面性。因此，對兩者關系的科學認識和處理，需要貫穿全面深化改革的始終。
第三，深刻認識處理好改革與法治關系的艱巨性和復雜性。深化改革、依法治國的全面性、立體性和彼此的交織性，決定了很多改革與法治的目標、措施，包括出臺的時間節奏，都會面臨復雜因素，甚至有牽一發而動全身的影響。這就要求我們在設計相關的目標、出臺相關的措施時，始終以靶心和問題為指向，既要果斷，又要審慎，既要考慮這一目標措施在改革體系、改革全局中的定位，又要考慮其對法治體系、法治全局產生的影響。
第四，重視改革與法治的協調性、協同性。全面深化改革，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性。適應這一要求，法治也必須更加注重系統性、整體性、協同性，與改革配套起來、協調起來，同時還必須緊跟改革的步子，增強法治的時效性。
從理論和實踐兩個層面，把握改革與法治的關系
改革與法治究竟應該是什么樣的關系？對此，習近平總書記有一系列深刻精辟、高屋建瓴的論述。這些論述既有理論層面的，也有實踐層面的；無論理論還是實踐層面的，都是具有深刻指導意義的，適用于改革與法治全局的。貫徹落實這些重要論述，要同具體的改革與法治實踐結合起來，準確把握和運用，不能離開具體問題而不求甚解，簡單重復相關的經典論述。這方面，應主要注意兩個問題。
如何準確把握改革與法治有如鳥之兩翼、車之兩輪的關系
習近平總書記指出，“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”[1]，“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義”[2]，還強調指出，“我們要切實抓好落實，讓全面深化改革、全面依法治國像兩個輪子，共同推動全面建成小康社會的事業滾滾向前”[3]。這些論述，都是對改革與法治關系形象、生動、精辟的概括。我們在進行理論研究、實踐運用的過程中，不能機械地重復“兩翼”“兩輪”的論述，而是要針對具體的認識、具體的實踐，把這些重要論述把握準確、用好用活。
比如，習近平總書記引用《韓非子》的話，深刻指出，“法與時轉則治，治與世宜則有功。”結合這一論述，我們就應當認識到，在具體實踐中，“兩翼”“兩輪”的比喻，揭示的是法治隨著改革的深化而深化、與時而轉、與時而進的道理。
比如，習近平總書記強調，“改革開放越深入越要強調法治，發展環境越復雜越要強調法治。”[4]結合這一論述，我們就應當認識到，“兩翼”“兩輪”的比喻，揭示的是改革發展越深入，立法越要堅持問題導向、越要解決復雜問題的道理。
“兩翼”“兩輪”的比喻，是不是意味著改革與法治的關系，任何時候都保持絕對的平行、對稱，“一翼”“一輪”都不得有前有后、有快有慢？顯然不是，因為處理兩者的關系時，會面臨許多復雜的情形，有時候要先立法、后改革，用法治引領推動改革，有時候則可以邊改革、邊立法，而有時候改革就要先探索試驗，在積累了必要經驗之后才能立法。所以，在理解改革與法治的關系時，如果將“兩翼”“兩輪”的關系理解為不能有先有后、有快有慢，就失之機械、顯得絕對了。
如何從理論和實踐兩個層面，準確把握改革與法治的辯證統一關系
習近平總書記指出，黨的十八屆三中全會決定和十八屆四中全會決定的關系，“體現了‘破’和‘立’的辯證統一”[5]。習近平總書記多次強調，要堅持改革和法治相統一，“要堅持破和立的辯證統一，破立并舉”[6]。這些重要論述，是站在唯物辯證法的視角，基于矛盾普遍性與特殊性的基本原理，對改革與法治關系發展規律所作的哲學意義的深刻揭示。值得注意的是，現在出現了將改革與法治辯證統一關系的原理，簡單地、泛化地、不加分析地運用的傾向，出現了將普遍意義上的辯證統一關系同具體的改革與法治關系等同或者混同起來的傾向。
比如，一些文章論述中、一些講話報告中，拋開具體的問題和實踐，籠統地講兩者辯證統一關系，而對如何將這一辯證關系運用于本地區、本部門具體的改革與法治實踐，沒有講出道理、拿出解決問題的意見措施。
比如，一般認為，立法與改革是“定”與“變”的關系，“定”是要把已有的成熟的社會關系用法的形式固定下來，而“變”則是對已經穩定的社會關系加以改變。根據經驗可以發現，在具體的改革性立法中，這種“定”與“變”，有時是矛盾的。舉一個例子：按照已有的法律規定，經營主體的權利和利益受到保護，但現在要改革，對其既有的權利和利益進行“變”，并以立法的方式實現這種“變”，可能會改變既有的權利和利益。那么，站在該經營主體的立場上，這種“變”與原來的“定”如何統一，這種對原有權利和利益的“破”與改革性立法的“立”如何統一，就是需要認真考慮的問題，就不宜簡單地說這種“變”與“定”、“破”與“立”是統一的。
應當注意的是，在具體的改革中，還要具體分析所要改革的事項與將要實行的法治之間的矛盾，充分考慮改革與立法的條件是否成熟、是否具有可行性。
按照矛盾特殊與普遍性關系的基本原理，任何一項具體的改革性立法與所要改革的事項，都是一對特殊的矛盾。全面深化改革，就是要一個一個地解決這些特殊的矛盾，直至實現中國式現代化。相應地，改革與法治的關系，就需在解決一對又一對具體矛盾的過程中，經過一個由量變到質變的發展過程，最終達到辯證統一的境界。而在解決這些特殊矛盾的過程中，改革與法治之間，既可能有一致性、統一性，也可能不完全一致、不完全統一。我們所要做的，就是努力尋求和不斷擴大這種一致性、統一性，科學地把握一致性、統一性的平衡點，并為實現矛盾中的一致性、統一性創造條件，不斷地解決各種特殊的矛盾，以量變求質變，最終使所有改革與法治達到辯證統一的目標。
改革與法治相結合應注意的幾個方面
堅持改革與法治相結合，是總的提法和概括性表述。需要深入研究的是，改革與法治如何結合、在什么情況下以什么方式相結合。總結改革開放以來的實踐可以發現，我們在不同的歷史時期采取了不同的策略，積累了豐富經驗，也有一些需要注意的問題，有必要進行系統的梳理總結。目前實踐中，可以對以下幾個重要方面做進一步研究，并予以具體化。
對立法引領和推動改革的策略予以細化
黨的十八大以來，以立法方式引導推動改革，成為處理改革與法治關系的一條重要策略。2023年修改的立法法，專門增加了有關立法應當引導、推動改革的規定，也即，將立法引導推動改革確定為法定的立法策略。對這一策略的運用也應具體問題具體分析。
習近平總書記指出，要“更好發揮法治在排除改革阻力、鞏固改革成果中的積極作用，善于運用法治思維和法治方式推進改革”，“要堅持破和立的辯證統一，破立并舉、先立后破，該立的積極主動立起來，該破的在立的基礎上及時破，在破立統一中實現改革蹄疾步穩”[7]。準確把握這些重要論述，既要充分認識以法治推動改革的重要意義，也要深刻認識到“更好”“善于”“該立”“該破”等關鍵詞的含義要領，在發揮法治排除改革阻力、鞏固改革成果作用的同時，也要避免輕率地、缺乏必要準備地運用法治特別是立法方式，避免對不該改革的事項進行改革，對不適宜立法的事項倉促立法、草率立法。為此，有必要對上述四個關鍵詞在具體的運用中予以分類細化，確保以法治推動改革，既蹄疾，又步穩。
以法治特別是立法方式推動改革的一個關鍵要求，是對改革后社會關系的宏觀、全局和長遠特別是它的發展規律，有科學、準確的預見，對應改革的社會關系的方方面面、利弊得失，都有周全充分的分析。對此，也應結合實際，做具體化研究。
對重大改革于法有據的策略予以細化
黨的十八屆四中全會提出“重大改革于法有據”，習近平總書記也多次強調這一點。堅持全面深化改革與全面依法治國相結合，確保改革在法治的軌道上運行，必然要求重大改革于法有據。但在具體落實中，我們不能把“重大改革于法有據”當作標語口號而不求甚解，關鍵是要以具體問題具體分析的態度方法，針對性地研究解決以下問題：
什么叫重大改革？如何界定“重大”的標準？重大改革的范圍是什么？重大改革，不僅有全國層面的，也有地方層面的；不僅有權力機關的，也有其他國家機關的，關鍵是要分門別類地予以具體化，確保不同層次、不同類型的重大改革，都依法有序進行。
有些重大改革立法條件不成熟或者不宜立法的，或者以制定政策等方式予以引導推動的，就不必急于立法。
強調重大改革于法有據，是不是意味著改革不受限，所有的重大事項都可以改革？顯然不是，因為改革應該只改革那些可改的事項；不可改的、不能改的，就堅決不改。比如，憲法規定的國家指導思想、社會主義道路、人民民主專政、中國共產黨的領導、人民代表大會制度的政體、社會主義基本經濟制度以及發展社會主義市場經濟等重大事項，就顯然屬于堅決不能改的內容。
重大改革于法有據中的“法”，是何種形式的法？什么樣的重大改革要分別于憲法有據、于法律有據、于法規或者其他形式的法有據？顯然，對于重大改革于憲法有據，必須受到極其嚴格的限制。即使是于法律有據，也不宜不加分析地予以強調，因為重大改革往往涉及重要法律制度的變革，而在缺乏科學預見的情況下就不宜制定或者修改法律，改變相關制度。應改革之需而修改法律，是必要的，但應當注意，對法律大面積和頻繁的修改，也會損害法律的穩定性和權威性；修法之度，應予研究。
科學把握法典化的節奏與進程
隨著改革的成功和社會關系的成熟穩定，對某些領域的法律予以法典化，體現了立法的規律和要求。民法典的成功編纂就是典型。習近平總書記指出，要“適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”[8]。民法典制定以來，出現了多個立法領域要求法典化的呼聲。推進不同領域立法的法典化，無疑有積極意義，但需注意兩個問題：
一是，科學認識法典化與法治質量的關系。法典化的優勢，主要是有利于增強立法的系統性、整體性和協同性。但也要看到，法律分散一些、零碎一些，只要內容規定得好，執行得好，即使不編纂成法典，也不會對它的效果產生大的影響。從根本上看，決定法治質量的，還是法律本身的質量以及能否得到有效實施，而不取決于是不是法典化。與法律本身的內容相比，法典化是形式意義的，屬于立法技術層面的東西，不宜離開法律本身的內容及實施效果，而片面強調法典化。
二是，要在全面深化改革的大背景下研究和推進法典化。黨的十八大以來，我國全面深化改革走過非凡歷程、取得歷史性成就，黨的二十屆三中全會圍繞進一步全面深化改革作出系統部署。可以預見，在未來相當長的時間內，社會主義事業都要在改革中不斷發展前進。
改革，就是要改變既有的社會關系，醞釀、發展和形成新的社會關系，而新的社會關系的成熟和穩定，又需要經歷一個過程，甚至相當長的過程。但是，法典的重要品格之一就是穩定，不僅其所規范的社會關系要穩定，法典本身也要有長期的穩定性。如果考慮不到這一點，或者考慮不夠充分，即使某類社會關系的立法實現了法典化，那么，其所調整的社會關系一旦因為改革而導致頻繁的變化，就會面臨被不斷修改的難題。由此可見，如果某一領域的社會關系將要面臨改革，或者因為正在進行的改革而處于不穩定之中，就不宜推動法典化。而某些領域的社會關系即使在經歷改革后已經穩定下來，并有了相對完善的法律，但一旦其他領域的改革會觸及到該領域，并導致其發生相應的變化，也不宜法典化。
科學認識和處理上述兩個問題，需要深刻領會習近平總書記“適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”重要論述中的“適時推動”和“條件成熟”，科學把握法典化的進程與節奏，以審時度勢、審慎持重的眼光和策略，“適時”推動法典化，避免不分時機、一哄而上地要求實現多個領域的法典化；深入研究“條件成熟”的含義，細化不同領域“條件成熟”的標準要求，嚴格以條件成熟為界限，避免在條件不具備的情況下推行法典化。
對重點領域、新興領域、涉外領域的立法予以細化和研究
隨著改革的不斷深化以及各項事業和國內外形勢的發展變化，實現重點領域、新興領域、涉外領域的法治，已成為必然要求。為此，黨的二十大報告提出，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。貫徹落實這一要求，需要對這些領域的范圍、立法的具體事項和節奏予以研究和細化。與此同時，也需要注意一些問題。比如，什么樣的領域可以稱為重點領域、新興領域，由誰來判斷某一領域是不是重點領域、新興領域。比如，重點領域、新興領域具有較大的相對性和變動性。其中的一些事項，現在是重點，將來未必是重點。一些新興領域剛出現時，社會關系發展尚未成熟，一時看不清方向，則不宜立法。有的新業態、新領域，生長得快，消失得也快，也不宜倉促立法。再比如，什么是涉外領域，也有一個如何界定的問題。一些涉外領域的事項，不單純是靠國內立法就能解決問題的。諸如此類，在判斷應否立法、何時立法、如何立法時，則需謹慎權衡。
【本文作者為山東大學特聘教授、山東大學國家治理研究院研究員；本文系國家社科基金重點項目“以人民代表大會制度為重要制度載體實現全過程人民民主研究”（項目編號：23AZD041）的階段性成果】
注釋
責編：董惠敏／美編：王嘉騏