【摘要】有效市場和有為政府相結合，在發展中推動就業容量擴大與就業質量提升是我國就業工作的重要經驗。當前，人口發展面臨新形勢，新一輪科技革命和產業變革深刻重塑了勞動力市場，傳統勞動法體系和社會保障制度受到沖擊，勞動力市場“內卷式”競爭加劇。以高質量發展促進就業擴容提質的主要路徑包括堅持以發展推動就業，增強經濟增長的就業帶動力；加快建設現代化人力資源體系，優化人力資源配置效率；健全勞動力市場政策體系，加強勞動者權益保障。
【關鍵詞】高質量發展 就業擴容提質 教育培訓 勞動基準 社會保障
【中圖分類號】 F249.2/F124 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.06.005
【作者簡介】張冰子，國務院發展研究中心社會和文化發展研究部人口和就業研究室主任。研究方向為人口和生育、勞動力市場、社會保障等。主要論文有《積極應對人工智能生成技術對勞動力市場的挑戰》《保障和賦能并重，促進靈活就業人員高質量就業》《人口老齡化給大國崛起帶來的挑戰及其對策》等。
就業作為最大的民生工程、民心工程、根基工程，是社會穩定的重要保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把就業工作擺在治國理政的突出位置，強化就業優先政策，健全促進就業機制，多措并舉保障就業形勢的穩定。習近平總書記強調，要“堅持依靠發展促進就業”，“使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程，提高發展的就業帶動力”。這既是黨在就業工作領域的一貫要求，也是我國就業工作長期以來的寶貴經驗。進入新發展階段，面對新一輪科技革命和產業變革，如何以高質量發展推動高質量充分就業，形成經濟與就業協同共進的良性循環，始終是就業工作面臨的重大課題。
高質量發展與就業擴容提質相輔相成
就業是民生之本、發展之基。高質量發展與就業擴容提質相輔相成，共同推動經濟可持續發展與社會和諧穩定。黨的十八大以來，我國堅持將擴大就業容量與提升就業質量相結合，以高質量發展促進就業增長，就業形勢保持總體穩定，就業結構持續優化。
高質量發展是擴大就業容量、提升就業質量的根本動力。黨的十八大以來，隨著經濟中高速增長和就業優先戰略的有效實施，我國就業形勢總體穩定，城鎮調查失業率穩中有降，勞動者收入穩步增長，就業質量不斷提升。我國經濟實踐充分證明，堅持依靠高質量發展促進就業是就業擴容提質的關鍵路徑。一方面，高質量發展催生新產業、新模式、新業態。高質量發展推動經濟結構向更高層次轉變，使平臺經濟就業、共享經濟就業、靈活用工就業等新就業形態不斷涌現。這些新就業形態突破了傳統就業的時空限制，為不同群體提供多樣化的就業選擇，有效擴大了整體就業容量。同時，新產業和新業態催生了大量新職業。2019年至2024年，人力資源社會保障部先后發布了6批93個新職業目錄。其中，數字經濟、智能制造、新能源、節能環保、銀發經濟等行業的快速發展，帶來了大量新的就業機會，成為推動就業和經濟增長的新引擎。截至2023年末，全國數字經濟核心產業企業法人單位達291.6萬個，從業人員3615.9萬人，顯示出數字經濟領域蓬勃的發展態勢和強大的吸納就業能力。2024年，我國新能源產業相關企業數量已經超過200萬家，銀發經濟相關企業達49.6萬家，這些新興產業的快速發展，為經濟增長和就業創造了新的空間。另一方面，就業質量的提升是高質量發展的重要體現。就業質量的提升源于經濟結構的優化、技術創新的應用和制度環境的完善，有效推動了勞動者在就業過程中實現收入增長、保障提升和職業發展。隨著產業結構升級，高附加值行業對高技能人才的需求不斷增加，促使勞動者從傳統的勞動力密集型行業向高附加值、高技術含量、高生產率的行業流動，這些行業往往能夠提供更具創新性和成長性的就業機會。例如，信息技術、生物醫藥、高端裝備制造等新興產業催生大量技術密集型和知識密集型崗位，這些崗位薪酬水平更優、勞動保障更完善，對勞動者技能要求更高，有助于激勵勞動者不斷學習新技能和知識，提升工作能力，從而增強就業可持續性。
擴大就業容量和提升就業質量是推動高質量發展的重要支柱。穩就業不僅是經濟增長的結果，其本身也是推動經濟高質量發展的關鍵動力。高質量發展強調質量、效率和動力變革，而促進高質量充分就業正是達成這一目標的重要保障。一方面，擴大就業容量能增強居民收入，提高社會消費能力，維護社會穩定。居民收入穩定增長對促進消費升級、拉動經濟增長具有重要意義。在人口老齡化背景下，提升青年就業率、延長勞動者職業生命周期，有助于保持經濟活力。高質量充分就業作為社會穩定的基石，能提高勞動參與率，優化勞動力資源配置，緩解因失業或就業不充分導致的人才浪費現象，有助于縮小貧富差距、緩解社會矛盾，為高質量發展營造和諧穩定的社會環境。另一方面，提升就業質量是推動產業升級和創新驅動發展的關鍵。高質量充分就業能為勞動者提供更好的職業培訓、勞動保障和職業發展機會，從而提升勞動生產率，為企業創新和經濟增長提供高素質人力資本支撐。高質量充分就業也是增強企業競爭力、提高我國在全球市場的創新能力和產業影響力的重要保障。完善勞動權益保障和職業激勵機制，有助于企業吸引和留住優秀人才，激發勞動者的創造力，為經濟高質量發展注入持續動力。
擴大就業容量和提升就業質量相輔相成，需統籌兼顧、協同推進。回顧我國就業工作的發展歷程，不同時期的經濟環境、產業結構和勞動力市場狀況決定了就業政策的階段性側重，但促進就業數量增長與質量提升始終是統一的。改革開放初期，我國通過發展勞動密集型產業、吸納農村剩余勞動力等方式，依賴制造業、建筑業和傳統服務業的快速擴張，實現了大規模就業增長。雖然這一時期勞動保障體系尚不健全，但就業容量不斷增長，大量農村勞動力通過進城務工，實現了工資收入快速增長，生活水平得到了顯著改善。21世紀以來，隨著經濟社會發展，勞動者維護自身權益的意識逐漸提高，產業轉型升級和對外開放的進一步擴大，構建更加和諧穩定的勞動關系成為必然要求。在此背景下，政府相關部門在制定政策時將關注點更多轉向提升就業質量。加強勞動法治建設、提高勞動者社會保險覆蓋率和改善勞動條件等一系列政策的出臺與實施，不僅有效提升了就業質量，還規范和優化了勞動力市場秩序，提高了我國在全球產業鏈和供應鏈中的競爭力，實現了經濟發展與就業質量提升的良性互動。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視就業工作，把高質量充分就業作為經濟社會發展優先目標，多措并舉促進就業機會增加與就業崗位拓展，持續推動就業質量提升與數量增長。2021年人力資源社會保障部等八部委共同印發《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，切實維護新就業形態勞動者基本權益，有效促進了勞動力市場的穩定與和諧。2024年5月27日，習近平總書記在主持二十屆中央政治局第十四次集體學習時發表重要講話，深刻闡述就業在黨和國家事業全局中的戰略性基礎性作用，全面總結新時代我國就業工作取得的歷史性成就和寶貴經驗，深刻闡明了促進高質量充分就業的基本內涵、實踐要求和重點任務，明確了新時代新征程就業工作的新定位、新使命。
推動有效市場和有為政府更好結合
2024年中央經濟工作會議指出，“必須統籌好有效市場和有為政府的關系，形成既‘放得活’又‘管得住’的經濟秩序”。我國就業工作實踐表明，實現高質量充分就業，應推動有效市場和有為政府更好結合、相互補充、協調共進。
勞動力市場活力源于經營主體的健康發展。企業作為勞動力市場中的需求主體，很大程度上影響著就業規模和就業質量的變化。一是經營主體活躍帶動就業規模擴大。近年來，我國經營主體數量呈現快速增長態勢。截至2024年11月底，我國登記在冊的經營主體達1.89億戶，發展質量穩中有升。民營經濟和中小微企業的蓬勃發展，為勞動力市場提供了豐富的就業機會。中小微企業作為吸納就業的“主力軍”，貢獻了80%以上的城鎮就業崗位。同時，新產業、新業態、新模式不斷涌現，進一步拓寬了就業空間。以短視頻、直播帶貨、在線教育等為代表的新興業態，吸引了大量年輕人創業或就業，形成了更具活力和創造力的勞動力市場格局。二是經營主體多元化發展促進就業結構優化。不同類型、不同發展階段的經營主體對勞動力需求呈現差異化特征，為具有不同偏好和人力資本狀況的勞動者提供了多樣化的就業選擇。科技創新型企業、高端制造業和現代服務業等對高技能人才需求持續增加，促使更多勞動者向高附加值崗位轉移。例如，新能源汽車、智能制造、生物醫藥等行業蓬勃發展，不僅創造了大量工程技術類崗位，還帶動了配套產業的就業增長。而新型農業經營主體、農村電商、文旅產業的發展，則為農村勞動力提供了更多本地就業機會，使農村勞動力的就業形式更加靈活多樣。具體表現為農產品直播帶貨的興起、鄉村旅游項目的深度開發以及農村物流配送體系的逐步完善等，吸引大量青年人才回流鄉村，實現了城鄉勞動力資源的合理配置與良性互動。三是經營主體的發展是提升就業質量的基礎。企業的盈利狀況直接關系員工福利，為更好地吸引和留住人才，企業致力于改善用工環境，提高薪酬待遇，提供更具吸引力的職業發展路徑，從而增強員工的歸屬感和穩定性。例如，一些互聯網企業和新興科技公司紛紛推出員工持股計劃、彈性工作制度、健康管理服務等政策；傳統制造業則采取提高薪酬、發放工齡補貼等措施，以提高員工的就業滿意度。四是經營主體間的公平有序競爭有利于提升勞動力市場的流動性和匹配效率。習近平總書記指出：“理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。”人力資源配置效率的提升同樣依賴于市場機制的有效運作。經營主體數量的增加不僅擴大了就業規模，也促進了勞動力的合理流動和優化配置。公平的市場環境是實現人力資源有效配置的基礎。企業應擁有充分的自主權，根據自身需求靈活調整人力資源配置，同時破除各類阻礙人員自由流動的限制，以構建更加公平、高效、可持續的勞動力市場。
有為政府是勞動力市場有效運行的重要保障。盡管市場在人力資源配置中起到決定性作用，但就業市場并非總能自動實現供需匹配。在新一輪科技革命和產業變革加速演進的背景下，市場失靈現象時有發生，結構性失業、摩擦性失業和周期性失業問題依然存在。因此，促進高質量充分就業需要推動有效市場和有為政府更好結合。一是創造公平的市場環境，發揮我國超大市場規模優勢。公平的市場環境是市場經濟健康運行的前提，也是人力資源有效配置的基本保障。為此，需加快建設全國統一大市場，破除地方保護和市場分割，有效減少市場壟斷和不公平競爭行為，堅決破除影響勞動力、人才流動的體制機制障礙，最大程度發揮好我國超大規模市場優勢，全面激發市場活力，為勞動者營造公平的就業環境與發展空間，使其能夠平等地共享經濟增長成果，真正實現勞動收入的合理增長。二是綜合運用財稅和金融政策，支持企業穩定擴大就業規模，多措并舉穩定和擴大就業崗位。穩就業的關鍵在于穩住經營主體，借助財稅、金融等政策工具，幫助企業增強就業吸納能力，激勵企業穩定用工，降低裁員風險。近年來，我國實施的社保費階段性減免、穩崗補貼等政策取得了顯著效果，政府出臺的創業貸款貼息、稅收優惠、場地支持等針對創業者的扶持政策，為勞動者自主創業提供了有力支持，進而帶動了就業增長。三是加強職業教育和培訓，提升勞動者就業競爭力。近年來，我國大力發展現代職業教育體系，推進產教融合、校企合作，提高技能型人才培養質量，加大對職業培訓的補貼力度，增強勞動者適應新技術、新產業發展的能力。在市場機制下，教育和培訓具有正外部性，投資回報存在一定的錯配，企業和個人投入技能培訓的意愿和能力有限，需要政府積極發揮作用，提升社會整體福利、助力企業發展。四是強化公共就業服務，提升勞動力市場匹配效率。近年來，一些地方政府不斷完善公共就業服務體系，提供免費的就業信息、職業指導、職業介紹等服務，不斷優化勞動力資源配置，減少求職者與崗位之間的信息不對稱，提升就業供需匹配效率。此外，一些地方政府還積極舉辦線上線下招聘會，針對高校畢業生、農民工、就業困難人員等各類群體開展就業服務，推動“互聯網＋就業服務”模式創新，促進勞動力和人才社會性流動，提升了人崗匹配效率。五是健全勞動法律法規，完善社會保障體系。由于勞動關系存在不對等性，需要政府通過完善勞動法律法規和社會保障體系，保障勞動者的基本權益，提升就業質量。近年來，我國圍繞勞動關系、社會保障、工資支付、職業安全等方面不斷完善法律法規體系，強化制度供給。推動養老保險的全國統籌，破除社會保險的參保限制，開展職業傷害保障試點，提高了社會保障覆蓋面和制度保障能力。面對新就業形態的不斷涌現，通過出臺各類規范性文件和指引及時回應勞動力市場的新情況，推動平臺企業依法合規用工，確保靈活就業人員享有基本勞動保障，促進了新業態的發展。
2024年中央經濟工作會議指出，必須統籌好有效市場和有為政府的關系，這一認識源于對社會主義市場經濟運行規律的深刻把握，旨在推動有效市場和有為政府更好結合，從而形成促進就業增長的強大力量。有為政府在就業市場中需兼顧“不越位、不缺位、不錯位”，在尊重市場規律的基礎上積極作為。具體而言，政府需為經營主體減負，通過簡化創業審批流程、減少不必要的用工限制和降低企業制度性成本等舉措，助力有效市場在就業創造方面發揮作用。同時，積極介入市場失靈或市場機制尚不健全的領域，加強就業援助，完善社會保障體系，優化公共就業服務，以確保經濟社會穩定運行。
就業擴容提質面臨的新挑戰
20世紀90年代以來，部分發達國家出現了“無就業增長”現象，即經濟持續擴張而就業增長乏力甚至停滯，這一現象突破了傳統經濟學增長創造就業的認知，引發了廣泛關注。其主要特征包括：一是經濟增長與就業增長不同步，GDP增長的同時就業市場卻長期低迷，就業增長的彈性減弱。二是就業質量下降，包括收入增長緩慢、就業穩定性降低等。這些特征不僅反映出經濟增長模式的深刻轉型，也折射出勞動力市場面臨的結構性挑戰。對此，有學者強調技術進步與全球化帶來的結構性變遷，認為自動化、人工智能等技術的廣泛應用顯著增強了資本對勞動的替代效應。另有學者指出，部分國家勞動力市場僵化、雇傭約束較強，導致企業更傾向于提高現有員工生產率，采取更為靈活的雇傭安排，或者將勞動密集型崗位向成本較低的經濟體轉移，而非擴大就業規模。我國也面臨類似的挑戰。近年來，生成式人工智能等技術的飛速發展加速了勞動力市場的變革，人口發展進入新的階段，就業擴容提質面臨新挑戰。
新技術和新產業對勞動力市場需求產生了深遠影響。每一次技術革命都會帶來勞動力市場需求的顛覆性變革。當前，以人工智能、數字技術、自動化為代表的新一輪科技革命呈現顯著的技術偏向型增長，使得就業市場展現出新的特征。近年來，新產業蓬勃發展，新崗位不斷涌現，尤其是一些高技能、高收入的崗位，為就業市場注入了新活力。與此同時，一些傳統崗位正面臨著前所未有的沖擊。容易被替代的崗位通常具有標準化程度高、重復性強、對復雜判斷和應變能力要求較低的特點。例如，裝配線操作員等崗位的工作內容高度固定，且對操作精度和效率要求較高，容易被自動化設備或機器人所取代。一些服務流程標準化，且不涉及復雜的客戶需求的服務性崗位也容易被取代，如自動售貨機、自助銀行取代了售貨員、銀行柜員。隨著人工智能在文本處理、語言理解、多模態生成方面的不斷進步，以及大數據分析技術的日益提升，財務分析師、會計、法律助理等崗位的許多任務可通過自動化軟件和人工智能程序來完成；秘書、行政助理等崗位中的會議安排、郵件管理、文件處理等標準化程度較高的日常事務，可通過智能化的助手軟件來完成；繪畫、音樂創作、文學寫作等傳統創造性勞動中相對基礎的部分，在人工智能的影響下也存在被替代的可能性。
然而，一些傳統崗位因其勞動特點、行業需求和社會屬性等因素，難以完全被人工智能替代。這些傳統崗位通常具有以下特征。一是工作任務高度非標準化，具有多樣性和復雜性。許多傳統行業的工作內容高度依賴環境、個體需求和具體情境，在缺乏高度結構化和標準化的工作場景下，人工智能難以取代人類勞動。例如，家政服務涉及清潔、烹飪、護理等多種任務，每個家庭的需求和標準各不相同，需要工作人員靈活調整；維修人員需根據實際情況進行診斷和修復，這些任務難以用固定算法或預設程序完成。二是工作要求具備復雜的感知與精細操作能力。人類具備高度發達的感知系統和靈活的手部操作能力，在完成精細化工作的過程中具有不可替代的優勢。例如，外科手術要求醫生具備高度精確的操作技巧，人工智能雖能輔助手術，但仍難以完全替代醫生的決策和手部操作。三是工作要求具備隨機應變能力，以應對復雜的突發情況。例如，消防員在救援現場需要實時調整策略，應對火勢變化、建筑結構倒塌等突發事件；在急診救治過程中，醫生需根據患者的病情變化迅速作出決策，而人工智能目前主要依賴既有數據進行計算，難以具備人類特有的自主學習和應急判斷能力。四是工作內容涉及情感交流和人際互動。護理、教育、心理咨詢等職業要求從業人員具備較強的情感共鳴、同理心和交流能力。例如，教師的任務不僅是傳授知識，還要因材施教、關注學生的個體差異，而人工智能雖然可以輔助教學，但難以替代教師的綜合作用。總體來看，人工智能目前受硬件、認知、成本和倫理等因素制約，仍難以完全替代人類。促進人工智能與人類勞動協同發展，實現能力互補而非替代，是就業擴容提質的關鍵。
傳統的勞動關系和就業形態正經歷著深刻變革。當前，全球經濟格局深刻調整、新一輪科技革命和產業變革加速演進，這一進程也對現有的勞動法體系、勞動權益保障機制、勞動時間管理以及勞動力市場的公平競爭提出新挑戰。
一是數字經濟與平臺經濟的蓬勃發展沖擊傳統勞動法體系。傳統勞動法體系以標準雇傭關系為基礎，即雇主與勞動者之間存在長期、穩定的勞動合同關系，并以此為前提制定最低工資、工時限制、社會保險等保護機制。然而，數字經濟和平臺經濟的迅猛發展催生了大量非標準就業形態。網約車、外賣配送、自由職業者等靈活就業群體往往不受雇于單一企業，這種靈活就業模式雖然提升了市場效率和就業彈性，但也導致勞動者缺乏最低工資標準、加班補貼、帶薪休假、職業安全保障等基本的勞動保護。二是非標準就業形態擴大導致社會保障碎片化。隨著經濟結構調整，短期合同、勞務外包、兼職、自雇等非標準就業形式日益增多，而我國社會保障體系長期依賴用人單位為主的模式，難以全面有效覆蓋這些新就業形態勞動者。即便可以以靈活就業人員身份參保，受收入不穩定等因素影響，他們也難以持續參保。三是數字化工作導致“隱性加班”現象普遍存在。遠程辦公、彈性工作、按需用工等新型工作模式的普及，對傳統勞動時間管理造成了沖擊，很多勞動時間難以被納入正式的工作時間計算。雖然勞動者享有更大的靈活性，但也面臨“隱性加班”、工作與生活邊界模糊等問題。這不僅影響勞動者的身心健康，也使得勞動爭議的界定更加復雜。四是勞動力市場的公平競爭環境受到沖擊。靈活用工、遠程辦公和跨境就業等新就業形態引發了法律適用問題，使得勞動合同關系更為復雜，勞資糾紛的取證和執法難度大幅增加，監管協調困難。一方面，平臺企業運用大數據和算法進行勞動力調配，勞動者的工作內容、收入水平、任務安排均受到平臺規則的隱性控制，但由于合同形式松散，勞動監察機構難以認定企業責任。另一方面，部分企業采取隱性規避策略，通過外包、勞務派遣、合伙人協議等方式規避用工責任，壓低用工成本。這不僅損害了勞動者的權益，也加劇了勞動力市場的“內卷式”競爭。
人口形勢變化對就業工作提出了更高要求。人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題。人口結構變化是影響我國就業市場的關鍵因素。當前，我國人口發展進入新的階段，少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征對就業形勢和人力資源配置構成了新挑戰。
一是人口撫養結構的變遷對企業運營成本和勞動人口經濟壓力產生顯著影響。當前，我國人口老齡化進程加速，撫養比呈上升趨勢，養老、醫療和社會保障等方面需求快速增長，這對勞動力供給和經濟可持續發展構成了雙重壓力。勞動年齡人口總量呈下降趨勢，平均勞動年齡上升，傳統勞動密集型產業的人力成本優勢受到沖擊，因老齡化產生的照護崗位人員需求缺口較大。同時，企業面臨勞動力成本上升、社保負擔加重等困境，勞動者也面臨照護責任沉重、消費能力受限等問題，這些因素共同作用，使得代際平衡面臨新的挑戰。二是大齡群體再就業困境日益凸顯。在數字經濟快速發展、產業結構不斷升級的背景下，傳統制造業與服務業的部分崗位正逐步減少，而新興行業對勞動者的數字技能和專業素養提出了更高要求，使得大齡群體的再就業難度加大，就業年齡歧視問題依然存在。三是勞動者對就業質量需求的提升加劇了就業結構性矛盾。隨著經濟社會發展和人民生活水平提高，勞動者特別是年輕勞動者對就業質量的期望不斷提升，集中體現在收入水平、工作穩定性、職業發展空間、社會保障和工作環境等多個方面。然而，當前市場上高質量就業崗位供給相對不足，導致人力資源供需不匹配這一結構性矛盾凸顯。四是區域人口分化加劇就業市場的不均衡性。一方面，發達地區憑借其經濟優勢吸引了大量高素質勞動力，但也引發了住房、醫療和教育資源的緊張局面，使得部分勞動者難以在這些地區實現長期穩定的就業。另一方面，欠發達地區由于產業結構單一、經濟活力不足，高質量就業崗位供給有限，導致本地勞動力外流現象嚴重，進一步削弱了地方經濟發展的內生動力。
以高質量發展促進就業擴容提質的主要路徑
進入新發展階段，我國經濟發展的要素條件、組合方式、配置效率發生改變。推動就業擴容提質，必須緊緊圍繞高質量發展這一主線，從增強經濟增長的就業帶動力、提高勞動者素質、優化就業結構和完善就業支持政策體系等方面著手，實現更加充分更高質量的就業。
堅持以發展推動就業，增強經濟增長的就業帶動力。高質量發展是推動就業的根本動力。短期內，新技術的廣泛應用會對部分勞動者造成結構性沖擊。但長期來看，實現更加充分更高質量就業必須依靠科技創新催生新產業、新崗位，拓展就業空間，帶動全要素生產率提升和勞動者收入增長。唯有搶占全球科技和產業發展的制高點，推動產業升級，才能增強經濟韌性，筑牢就業根基。增強經濟增長的就業帶動力，一方面要不斷拓展新的就業機會，另一方面也要積極鼓勵不易被新技術取代且市場需求旺盛的行業擴容提質。
一是大力發展先進制造業，挖掘新質生產力的就業潛力。先進制造業作為現代產業體系的核心，為創造新就業機會與提升就業質量提供了重要支撐。以人工智能、工業互聯網、5G等技術為基礎的智能制造發展，不僅能夠提高生產效率，還能催生數據分析師、智能生產工程師、工業軟件開發人員等新型就業崗位。加快制造業服務化轉型，有利于拓展就業空間，助力制造業企業通過提供個性化定制、設備遠程維護、供應鏈管理等增值服務，創造大量新就業崗位。二是支持服務業發展，拓展更具包容性的就業空間。現代服務業具有強大的就業吸納能力，應大力推動研發設計、金融服務、信息技術、物流管理等生產性服務業發展，以有效提高產業鏈附加值并增加就業機會。同時，促進文化產業的發展繁榮，為就業市場注入新活力。文化產業不僅涵蓋創意、生產、傳播、消費等環節，還融合了科技、制造、服務等多個領域，涉及出版、影視、音樂、游戲、文創、演藝、廣告、旅游等領域就業，契合年輕人的就業偏好，展現出廣闊的就業前景。最后，促進教育、養老、家政等服務業向高品質發展，這些行業因具有較高的就業包容性和強大的吸納能力，成為擴大就業的重要支撐。三是促進農村一二三產業融合發展，提升鄉村就業質量。發展鄉村產業經濟，不僅有助于提升農業附加值，還能拓展農村勞動力就業渠道，助力鄉村全面振興。應促進農業與制造業融合，提升農產品加工業質量和效益，帶動食品加工、物流配送等多環節就業增長。同時，推動農業與服務業融合，發展鄉村旅游和農村電商，構建吸引青年勞動力回流的創業與就業平臺，優化鄉村就業結構，提升鄉村就業質量。
加快建設現代化人力資源體系，優化人力資源配置效率。人力資本的積累需要長期投資，但由于信息不對稱、外部性效應、時間錯配等因素，難以通過市場實現均衡發展。隨著人工智能等新技術的發展，市場對人才的技能需求不斷提高，人力資本的培養成本隨之上升，一定程度上增加了人力資本投入不足的風險。因此，政府需要積極作為，推動建設現代化人力資源體系，提高勞動者技能水平，增強其適應新技術和新產業變革的能力。
一是面向未來，深化教育改革。人工智能時代對教育體系提出了全新要求，必須超越傳統知識傳授模式，培養具備創新精神和持續學習能力的高素質人才，增強勞動者就業能力和職業轉換能力。應將數字素養與人工智能素養納入基礎教育，學生不僅要掌握基礎的計算機編程、數據分析等技能，更需理解人工智能的基本原理、倫理風險及其對社會的影響，增強人機協作能力。教育應將重點轉向能力培養。人工智能能夠高效處理信息和執行標準化任務，但創造性思維、復雜問題解決能力和跨學科整合能力仍然是人類不可替代的核心優勢。因此，教育應更加注重培養學生的系統性思維、批判性思維和創新能力，使其具備在各種環境下創造新價值的能力。二是鼓勵多方參與，健全終身教育體系。推動政府、企業、教育機構和社會等多方主體協同發力，構建覆蓋廣泛、靈活高效、泛在可及的終身教育體系。加大財稅政策支持力度，鼓勵企業充分發揮人才引領創新創業主體作用，強化行業協會、培訓機構和社會資本的積極作用，使教育資源與產業需求精準匹配，推動勞動者技能迭代升級。構建覆蓋全生命周期的學習生態，打造線上線下融合的教育模式，拓展教育培訓渠道。依托大數據、人工智能等技術手段，滿足勞動者多元化、個性化的學習需求。三是促進人力資源流動，優化人力資源配置效率，使人盡其才、才盡其用。推動戶籍、用人和檔案等制度改革，逐步消除勞動力在跨區域、跨部門之間流動的體制機制障礙，推動勞動力要素自由流動。著力完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系，推動實現就業服務均等化。在職業發展、職業培訓等領域充分發揮市場機制作用，提高人力資源服務業的專業化水平。充分發揮京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群的引領作用，完善公共服務，使人才與產業相匹配。加大對中西部和東北地區人才政策支持力度，提升欠發達地區對人才的吸引力。
健全勞動力市場政策體系，加強勞動者權益保障。就業是社會穩定和經濟發展的重要支撐。面對新一輪科技革命和產業變革，勞動力市場的穩定性受到一定沖擊。因此，有必要加強政策支持，切實保障勞動者的基本權益，兜住兜準兜牢民生底線。
一是完善勞動基準制度，建立分層分類的勞動者權益保障制度。當前，平臺經濟、共享經濟和靈活用工的興起，使得傳統的勞動法體系難以完全適應新的勞動關系。因此，要完善勞動基準制度，明確勞動者職業安全、職業健康和工資等基本權益保護的最低標準，建立分層分類的勞動者權益保障制度，為不同行業、合同類型、組織形態就業的差異化規制提供空間。同時，完善勞動關系協商協調機制，推動各類平臺企業參與實現企業和勞動者的雙贏。二是完善社會保險制度，將更多靈活就業人員納入城鎮職工社會保險體系。隨著就業形式多樣化和勞動力市場波動性增加，社會保險制度亟須進行相應改革。應優化企業職工養老保險的參保和跨地區轉移機制，以及城鎮職工養老保險和居民養老保險銜接的養老金待遇確定機制，以適應勞動者流動性增強的需求。此外，還需加快探索靈活就業人員參加工傷保險、生育保險、失業保險、住房公積金等制度安排。三是推進基本公共服務均等化，健全兜底保障機制。進一步完善醫療、住房、子女教育、交通等全方位公共服務支持體系，以及針對低收入群體和非標準就業者的最低收入保障制度和困難救助體系，實施針對性幫扶措施，防止其陷入貧困。
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責 編∕楊 柳 美 編∕周群英
Promoting Employment Expansion and Quality Improvement Through High-Quality Development
Zhang Bingzi
Abstract: The combination of an effective market and a proactive government in driving both employment expansion and quality improvement has been a key pillar of China's employment strategy. At present, demographic trends are shifting, and the new wave of technological revolution and industrial transformation is profoundly reshaping the labor market. The traditional labor law system and social security framework are under strain, and the labor market is facing intensified "involutionary" competition. The primary pathways to promoting employment expansion and quality improvement through high-quality development include maintaining a development-driven employment strategy to enhance the employment-pulling effect of economic growth, accelerating the establishment of a modern human resources system to optimize human resource allocation efficiency, and improving the labor market policy framework to strengthen worker protections.
Keywords: high-quality development, employment expansion and quality improvement, education and training, labor standards, social security
