中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政與金融的配合，以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資。今年《政府工作報(bào)告》提出，支持和鼓勵(lì)民間投資發(fā)展，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，引導(dǎo)更多民間資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生等領(lǐng)域建設(shè)，讓民間資本有更大發(fā)展空間。當(dāng)前，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求是今年經(jīng)濟(jì)工作要抓好的重點(diǎn)任務(wù)之首，在一系列增量政策持續(xù)加力推動(dòng)下，提振消費(fèi)、擴(kuò)大有效投資等工作取得明顯成效，但由于企業(yè)、居民等主體有順周期的行為特點(diǎn)，必須充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的關(guān)鍵作用，通過足夠力度的政府投資扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)引導(dǎo)的需求收縮。同時(shí)，建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項(xiàng)目建設(shè)長效機(jī)制，健全政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資體制機(jī)制，努力提高政府投資的乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。
明確政府投資與社會(huì)投資的領(lǐng)域及可能合作的區(qū)間
政府投資對(duì)應(yīng)的是公共產(chǎn)品（公共服務(wù)），主要投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。社會(huì)投資對(duì)應(yīng)的是商品（或相關(guān)性質(zhì)服務(wù)），主要包含政府投資以外的各類投資，包括企業(yè)投資、金融投資和個(gè)人投資等。公共產(chǎn)品（公共服務(wù)）具有非競(jìng)爭性和非排他性，例如基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施體系，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)體系等；商品（或相關(guān)性質(zhì)服務(wù)）則具有競(jìng)爭性和排他性，例如針對(duì)個(gè)人和家庭生活需要的消費(fèi)品及相關(guān)服務(wù)，針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)投資的材料、零部件、設(shè)備等。社會(huì)投資按照商品生產(chǎn)的原則，遵循等價(jià)交換和價(jià)值規(guī)律，必須有效益、有利潤；公共產(chǎn)品（公共服務(wù)）投資則針對(duì)市場(chǎng)無效的外部性領(lǐng)域，建設(shè)提供民生和社會(huì)生產(chǎn)正常運(yùn)行必不可少的各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，遵循公益性、普惠性、兜底性原則，必須有普遍無差別高質(zhì)量可持久的使用價(jià)值，但不追求經(jīng)濟(jì)收益，否則其效能就難以全覆蓋，特別是對(duì)低收入群體的無差別覆蓋。由于這些差異，社會(huì)投資項(xiàng)目必須通過市場(chǎng)交換活動(dòng)獲得投資回報(bào)、獲取利潤。當(dāng)市場(chǎng)供大于求、價(jià)格水平持續(xù)走低時(shí)，社會(huì)投資活動(dòng)就會(huì)因投資者預(yù)期不好、越來越謹(jǐn)慎而趨于收縮；但政府投資則不受影響。政府投資的目標(biāo)是保障整體、提供必需的各類公共產(chǎn)品和服務(wù)，追求無差別全覆蓋可持續(xù)高質(zhì)量的使用價(jià)值，而不是通過市場(chǎng)交換獲取的各種價(jià)值回報(bào)。因此，市場(chǎng)形勢(shì)的變化，不會(huì)影響到政府投資走勢(shì)。當(dāng)市場(chǎng)引導(dǎo)的需求收縮持續(xù)發(fā)展時(shí)，政府投資是宏觀經(jīng)濟(jì)政策逆周期調(diào)節(jié)非常重要的手段。
政府投資與社會(huì)投資存在可以合作的區(qū)間。基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，通過適當(dāng)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼，以及通過地產(chǎn)升值等方式，可以引入市場(chǎng)（社會(huì)）投資，進(jìn)而提高政府投資的乘數(shù)效應(yīng)，提升政府投資項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的效果。例如，通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式建設(shè)和運(yùn)營城市水務(wù)，探索通過不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）模式，吸引社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。在市場(chǎng)引導(dǎo)需求收縮持續(xù)發(fā)展、宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡趨于嚴(yán)重時(shí)，通過規(guī)模和力度足夠的政府投資有效增加企業(yè)訂單，擴(kuò)大市場(chǎng)需求，改善企業(yè)投資預(yù)期，帶動(dòng)企業(yè)投資活躍、社會(huì)投資活躍，是政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資的一種重要形式。
積極健全政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資的體制機(jī)制
在政府投資建設(shè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的長期實(shí)踐中，圍繞政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資，各方面進(jìn)行了積極探索，已取得一定的經(jīng)驗(yàn)。比較突出的是采取PPP模式，這是一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的合作模式，能夠充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率和質(zhì)量。政府公共部門與社會(huì)資本按照合同約定開展合作，通過管理項(xiàng)目公司等手段共同開展項(xiàng)目的前期、建設(shè)、運(yùn)營和移交等全過程工作。政府可為建設(shè)項(xiàng)目在政策、財(cái)政資金、行政等方面提供良好保障，社會(huì)資本除提供資金外，還可利用自身能力發(fā)揮建設(shè)、管理等作用。PPP模式工程相比傳統(tǒng)建設(shè)工程，具有緩解財(cái)政壓力、增強(qiáng)市場(chǎng)活力、促進(jìn)財(cái)政薄弱的地區(qū)加快基建步伐等優(yōu)點(diǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和工程建設(shè)領(lǐng)域已有較多實(shí)踐案例。
2023年11月3日，國辦轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》。該意見總結(jié)了我國推進(jìn)PPP項(xiàng)目的多方面實(shí)踐探索，對(duì)規(guī)范PPP合作模式相關(guān)的體制機(jī)制提出了指導(dǎo)意見，要求完善使用者付費(fèi)的相關(guān)制度，全部采取特許經(jīng)營模式，正確選擇PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營領(lǐng)域，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，明確管理責(zé)任分工，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制的實(shí)施。從PPP模式的實(shí)踐看，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過“使用者付費(fèi)”及必要的政府補(bǔ)貼獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管，確保相關(guān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公益性、普惠性、兜底性這一政府投資與社會(huì)投資的合作方式，在部分公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域存在可行性。當(dāng)前我國正在大力加強(qiáng)“兩重”建設(shè)，加快城市更新步伐，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。政府投資力度明顯加大，要積極圍繞政府投資重點(diǎn)領(lǐng)域，準(zhǔn)確把握PPP項(xiàng)目的適用區(qū)間，積極實(shí)施新的運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)基層實(shí)踐探索不斷完善和健全新機(jī)制，使政府投資與社會(huì)投資更高效合作，吸引民營企業(yè)更好參與政府投資項(xiàng)目，為全面提升公共產(chǎn)品、公共服務(wù)水平、有效有力擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮更好更充分作用。
REITs是政府投資與社會(huì)投資相關(guān)聯(lián)的一種方式，是向投資者發(fā)行收益憑證，募集資金投資于不動(dòng)產(chǎn)，并向投資者分配投資收益的一種投資基金。由于國際相關(guān)實(shí)踐中基礎(chǔ)資產(chǎn)從商業(yè)物業(yè)逐步拓展到了交通、能源、零售、醫(yī)療等領(lǐng)域，其投資領(lǐng)域包括一些政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資內(nèi)容。這一方式借助地產(chǎn)升值收益支持與地產(chǎn)開發(fā)密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，對(duì)政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)投資是有益補(bǔ)充。可以幫助企業(yè)快速回籠資金，盤活存量資產(chǎn)；支持相關(guān)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高城市功能和水平，積極推動(dòng)城市建設(shè)和發(fā)展；降低投資不動(dòng)產(chǎn)的門檻，流動(dòng)性較高、收益相對(duì)穩(wěn)定、安全性較強(qiáng)。
中國證監(jiān)會(huì)、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知，我國境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs試點(diǎn)正式起步；2024年7月國家發(fā)展改革委發(fā)布關(guān)于全面推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）項(xiàng)目常態(tài)化發(fā)行的通知，REITs進(jìn)入常態(tài)化發(fā)展。REITs的發(fā)展與房地產(chǎn)行業(yè)資金緊張狀態(tài)有密切關(guān)系，是其擺脫房地產(chǎn)融資渠道單一缺點(diǎn)的選擇之一。當(dāng)前對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的金融支持力度顯著加大，可能會(huì)使REITs的發(fā)展趨于平緩。考慮到我國REITs尚處起步階段，且發(fā)展趨向平緩，應(yīng)以穩(wěn)定為主，努力減少風(fēng)險(xiǎn)。從REITs的國際發(fā)展實(shí)踐看，其一般只適用于商業(yè)地產(chǎn)，幾乎所有REITs的經(jīng)營模式都是收購已有商業(yè)地產(chǎn)并出租，靠租金回報(bào)投資者，極少有進(jìn)行開發(fā)性投資的案例。因此，通過REITs方式集中社會(huì)資金進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)及相關(guān)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，還需根據(jù)我國實(shí)際情況進(jìn)一步實(shí)踐探索。從積極補(bǔ)充政府投資目標(biāo)看，政府對(duì)REITs模式支持的地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)要加強(qiáng)城市發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)，明確項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、布局及整體配套的要求，使其與政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)體系化建設(shè)發(fā)展形成良好配合。REITs的健康發(fā)展需要建立完善的法律體系，維護(hù)其運(yùn)作市場(chǎng)的公平、公正、公開和透明，有針對(duì)性地將相關(guān)法律制定工作細(xì)化、完備化。加快、加強(qiáng)REITs專業(yè)人才培養(yǎng)，建立一支既精通信托業(yè)務(wù)又了解房地產(chǎn)市場(chǎng)、熟悉政府城市發(fā)展空間布局規(guī)劃及相關(guān)政策要求的專門人才隊(duì)伍。積極促進(jìn)信托業(yè)務(wù)所必不可少的律師、會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師等服務(wù)型人才的隊(duì)伍建設(shè)。健全信托相關(guān)的信用制度，以法律建設(shè)促進(jìn)信托市場(chǎng)誠信健康發(fā)展。
推動(dòng)形成市場(chǎng)主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長機(jī)制
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)支撐，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色低碳發(fā)展等，蘊(yùn)含著廣闊投資空間。政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資，要更多借助市場(chǎng)力量。從市場(chǎng)調(diào)節(jié)看，當(dāng)市場(chǎng)需求趨向活躍和增長、價(jià)格水平趨于提高時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)引導(dǎo)企業(yè)投資、社會(huì)投資趨于活躍；當(dāng)市場(chǎng)處于供大于求、價(jià)格水平趨于下降，企業(yè)和社會(huì)投資趨于低迷時(shí)，政府投資要及時(shí)積極發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)政策逆周期調(diào)節(jié)的關(guān)鍵作用。依靠不受市場(chǎng)供求關(guān)系變化影響的優(yōu)點(diǎn)，根據(jù)實(shí)現(xiàn)供求總量平衡的需要，及時(shí)和足夠力度地?cái)U(kuò)大政府投資，全面推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提質(zhì)升級(jí)，加快使基礎(chǔ)設(shè)施體系、教育醫(yī)療等公共服務(wù)體系從有沒有轉(zhuǎn)向好不好。
政府投資發(fā)揮好引導(dǎo)作用是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的有力工具。為此，要充分發(fā)揮有為政府作用，適度增加中央預(yù)算內(nèi)投資，加強(qiáng)財(cái)政與金融的配合，以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資。一方面，政府投資要在打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)、補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)上加大力度，加強(qiáng)交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通。另一方面，強(qiáng)化民間投資主體作用，落實(shí)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法有關(guān)要求，開展市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘清理整治行動(dòng)，穩(wěn)定民營企業(yè)政策預(yù)期和發(fā)展信心，有效激發(fā)民間投資活力。同時(shí)，深化投資審批制度改革，完善激發(fā)社會(huì)資本投資活力和促進(jìn)投資落地機(jī)制，形成市場(chǎng)主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長機(jī)制。持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭性領(lǐng)域向經(jīng)營主體公平開放，支持有能力的民營企業(yè)牽頭承擔(dān)國家重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)，支持民營企業(yè)在新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)投資布局，支持更多民間資本投資鐵路、核電、水利、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域重大項(xiàng)目，引導(dǎo)民營企業(yè)更好參與“兩重”建設(shè)和“兩新”工作。從放寬準(zhǔn)入、權(quán)益保護(hù)、要素協(xié)同、融資支持等方面進(jìn)一步健全民營企業(yè)參與國家重大項(xiàng)目建設(shè)的長效機(jī)制，常態(tài)化向民間資本推介項(xiàng)目，規(guī)范PPP新機(jī)制，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs擴(kuò)圍擴(kuò)容。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員）