作者：中國人民大學應用經濟學院教授、博導 孫久文
重大生產力布局的時代內涵
從國家層面看，生產力布局是在統籌考慮自然條件、技術水平、發展階段和國家戰略的背景下，構建重大生產力布局的總體框架；從區域層面看，生產力布局是在區域發展定位的基礎上，推進承擔不同任務的戰略區域發展；從城市層面看，生產力布局是發揮聚集經濟優勢，建設和培育區域經濟的增長極，特別是產業集群的發展。因此，優化重大生產力布局涉及從宏觀到微觀各個層面的區域經濟發展。
經過長期的高速發展，我國各區域的經濟規模與水平都已實現較大提升，同時積累了一些問題。主要包括：以“胡煥庸線”（即“璦琿—騰沖線”，因地名變遷也被稱為“黑河—騰沖線”）為標志的空間發展不均所造成的東中西部的區域發展差距問題、由于地理區位影響和開放程度不同造成的南北方發展的不協調問題、由于資源與產業分布錯位造成的產業集聚空間“過密”與“過疏”并存的問題等。這要求我們認清我國生產力空間分布狀況，提出緩解生產力布局和市場經濟發展之間矛盾的路徑，而這個路徑就是優化重大生產力布局。
優化重大生產力布局，是以區域為基礎構建全國統一大市場的主要抓手。構建新發展格局離不開區域協調發展的理論深化與實踐創新。一方面，堅持以國內大循環為主體，需要將區域發展差距控制在合理范圍內，充分發揮不同區域的競爭優勢，形成互有分工的高耦合度產業網絡。另一方面，實現國內國際雙循環相互促進，在調動各區域參與國民經濟生產、分配、流通、消費各環節的同時，應將各區域一并納入全方位、寬領域、多層次的開放型經濟體系，以開放促發展、促合作、促共贏，驅動整個國家向著全球價值鏈中高端邁進。因此，需要通過優化重大生產力布局，將區域協調發展和新發展格局有機結合，搭建新發展格局下中國區域協調發展的戰略骨架。
優化重大生產力布局，是構建面向“十五五”時期區域經濟發展基本戰略的需要。首先，優化重大生產力布局將是“十五五”時期統籌發展與安全的戰略需要。優化重大生產力布局包括優化國土空間體系、優化區域經濟布局體系和優化國家安全體系，以此來保障國家的國土安全、經濟安全、資源安全、邊疆安全和海洋安全。其次，優化重大生產力布局將是“十五五”時期推進區域協調發展任務的要求。優化重大生產力布局的任務，在空間功能上是推進城鎮區、農業區、生態區等功能區的協調發展，在區域功能上是推進增長極與周邊區域的協同發展，在產業功能上是推進各個區域的工業、農業和服務業的協同發展。再次，優化重大生產力布局將是“十五五”時期串聯產業鏈、供應鏈和價值鏈的主要途徑。通過共鏈行動積極探索產業鏈的融通發展，需要把產業鏈落到具體的區域、具體的企業，進而擴大創新資源的開放共享。最后，優化重大生產力布局將是“十五五”時期進一步優化區域空間結構的需要。“十五五”時期需根據全球經濟格局的變化和國家發展戰略的要求，確定重點發展地區、優勢產業規劃區和產業集聚區，以前沿性、突破性和引領性的創新集群為抓手優化重大生產力布局。
我國重大生產力布局的新目標、新特征與新任務
重大生產力布局的新目標
首先，統籌推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起和東部率先發展戰略，推動基礎設施建設和產業轉移，促進區域間的經濟協作和資源共享，逐步縮小區域發展差距。其次，加大對中西部地區和東北地區的投資力度，特別是在基礎設施建設方面，如建設高速鐵路、公路和機場等，改善這些地區的交通條件，促進經濟的快速發展。再次，通過一系列政策措施，促進區域經濟的平衡發展，縮小區域間的發展差距。最后，通過優化生產力布局，提升經濟的整體競爭力。
重大生產力布局的新特征
優化重大生產力布局的決定性因素轉向科技力量。回顧新中國成立以來的產業布局、特別是改革開放以來的產業布局歷史，可以發現我國重大生產力布局的優化，不再局限于能源、冶金、化工、機械裝備等基礎性經濟部門。保障國家戰略競爭安全的高科技產業與保障民生安全的相關產業，也被納入重大生產力的范疇，包括移動互聯網、工業物聯網、人工智能、大數據、大模型等新興產業與技術領域，都被納入到產業布局的范疇。與傳統制造業領域的布局指向不同的是，新興產業與技術領域的加入增加了產業布局的靈活性、復雜性和集約性，重大生產力布局的決定性因素轉向科技力量。隨著科技的快速發展，創新已經成為推動經濟增長的主要動力。國家大力推動科技創新和產業升級，特別是在信息技術、生物科技、高端制造業等領域的投入顯著增加。通過優化重大生產力布局，可以促進科技資源的合理配置，提高創新能力。
國家戰略腹地建設成為重大生產力布局的重要任務。加強戰略腹地建設是指通過優化重大生產力布局，建設相對安全的國家戰略區，以提升國家的戰略安全和經濟發展的穩定性。這一概念在近年來的中央經濟工作會議和相關政策文件中被多次提及，顯示出其在國家發展戰略中的重要性。戰略腹地通常指的是相對于國家經濟中心而言，對國家戰略目標的實現發揮支撐作用的國家戰略安全區域。這些區域在國家安全、經濟發展、文化交流等方面具有重要作用，并且在陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局中扮演著重要角色。戰略腹地建設的主要任務，包括打造關鍵產業備份基地和承接國家經濟核心區域的產業轉移，特別是人工智能、5G、新能源汽車等領域的產業備份十分關鍵。這不僅有助于優化經濟布局、平衡區域發展，還能增強國家的產業鏈供應鏈韌性和安全水平。
綠色發展是優化重大生產力布局的應有之義。新時代背景下，生產力布局不僅要考慮經濟效率和區域平衡，還要注重創新驅動、綠色發展和開放合作。綠色發展也是新時代生產力布局的重要要求。隨著全球環境問題日益嚴峻，如何在促進經濟發展的同時保護生態環境，成為一個重要課題。通過合理的生產力布局，可以促進綠色產業的發展，推動經濟社會的可持續發展。優化重大生產力布局的一個重要任務，就是嚴格劃定城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區的界線，確保綠水青山永續長存。面對資源環境約束趨緊，我國強調生態文明建設，推動綠色發展和可持續性。這包括推廣綠色生產技術、發展循環經濟和低碳經濟，以及加強環境保護和生態修復。鼓勵企業采用清潔生產技術，減少污染排放，提高資源利用效率。通過綠色發展，實現經濟社會的可持續發展，提高國民經濟的整體水平。
優化重大生產力布局迫切需要開放與合作。開放與合作是新時代重大生產力布局的重要方面。通過優化重大生產力布局，可以加強國際合作與區域合作，提升國家的國際競爭力和地區的區域競爭力。從開放方面來看，當前國際經濟環境的波動對國家經濟的影響越來越大，合理的重大生產力布局可以提高國家的經濟抗風險能力，確保經濟的穩定發展。通過開放要解決的國家安全與發展問題主要有：一是外部環境威脅我國產業鏈供應鏈安全穩定，在關鍵核心技術上“卡脖子”的問題。二是共同發展與文化差異問題。不同國家和地區的文化差異可能會導致溝通障礙和合作困難，需要通過加強文化交流、創建跨文化溝通機制等方式來解決。三是政策協調問題。不同國家和地區的政策差異可能會導致合作障礙，需要通過加強政策協調、創建政策溝通機制等方式來解決。需要通過合作解決的區域發展問題主要有：一是地區產業結構雷同造成的比較優勢難以充分發揮問題。二是區域的利益分配問題。各區域的利益訴求可能不同，如何平衡各方利益是一個重要問題。因此，需要通過制定合理的利益分配機制、創建公平的競爭環境等方式來解決。三是知識產權保護問題。要通過加強知識產權保護、創建知識產權交易平臺等方式來解決。
重大生產力布局的新任務
優化重大生產力布局，要解決區域經濟發展中的結構性、體制性、全球性問題。第一，解決區域發展不平衡問題是長期任務之一。第二，攻克產業結構升級難題是艱巨任務之一。第三，破解資源環境約束是突破困境的重要任務之一。第四，應對國際環境的不確定性是當下的重點任務之一。
優化我國重大生產力布局的路徑
加強宏觀政策對優化重大生產力布局的引導作用。通過深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略，我國重大生產力布局發生積極變化。然而，地區產業結構雷同、比較優勢難以充分發揮、部分關鍵產業鏈的關鍵環節分布過于集中、在關鍵核心技術上仍然受制于人等問題亟待解決。因此，應當加強宏觀調控，完善產業和金融等政策，促進區域協調發展。首先，通過制定和實施科學合理的政策，引導資源合理配置，特別是加強對國土空間規劃的優化，合理安排城市建設、產業發展和生態保護的空間布局。其次，通過財政和金融政策的協同支持，如稅收優惠、財政補貼等手段，支持重點區域和關鍵產業的發展。最后，通過優化生產力布局，突破關鍵核心技術，提升經濟的整體競爭力。
完善優化重大生產力布局的政策措施。主要包括：一是強化國土空間規劃。合理安排城市建設、產業發展、生態保護等方面的用地需求，確保土地資源得到充分開發和有效利用，為優化重大生產力布局提供空間。二是加快建設全國統一大市場。促進各類生產要素在各個區域之間有序流動、高效集聚、優化配置，使各地區在整體發展和相互協作中努力實現差異競爭、合理分工、錯位發展。三是完善市場準入制度。打破區域行政壁壘，加大放寬市場準入力度，圍繞戰略性新興產業、未來產業等重點領域推進重大生產力布局。
因地制宜加快發展新質生產力。新質生產力是創新起主導作用、擺脫傳統經濟增長方式的生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量等特征，是符合新發展理念的先進生產力。發展新質生產力，必須立足各地區的比較優勢和產業基礎，采取差異化的新質生產力的發展模式，從實際出發，先立后破、因地制宜、分類指導，根據各地的資源稟賦、產業基礎、科研條件等，有選擇地推動新產業、新模式、新動能發展，積極促進產業高端化、智能化、綠色化，推動新舊發展動能平穩接續轉換，扎實有效推進新質生產力發展。優化生產力布局有助于促進區域間的協調發展。通過合理配置資源和產業，不同地區可以發揮各自的比較優勢，實現差異化發展，縮小區域發展差距。例如，一些地區可以專注于發展高新技術產業，另一些地區則可以發展傳統制造業或農業，這樣可以避免區域間的產業同質化競爭，提高整體經濟效益。
以區域為單元加快現代化產業體系的構建。現代化產業體系是現代生產力的基本載體，具有智能化、融合化和綠色化等特征。加快發展新質生產力，必須緊緊圍繞現代化產業體系建設，聚焦重點產業、重點領域和重點方向，依靠科技創新，全面推動產業轉型升級，加快科技成果轉化，提高產業鏈和供應鏈現代化水平，確保產業體系自主可控、安全可靠。在這一過程中，既要改造提升傳統優勢產業，又要培育壯大戰略性新興產業、超前布局未來產業，打造具有國際競爭力的數字產業集群，促進數字經濟與實體經濟深度融合，配置創新要素，培育創新人才，構建協同創新體系，將科技創新轉化為產業創新，最終形成新質生產力。從中觀層面看，依托橫向經濟帶和城市群、都市圈等重點區域，推進以擴大內需為導向的跨區域產業聯動發展，著力構建縱橫結合、多點支撐的空間體系，推動制造業面向國內需求和實現更多國內配套，形成更具韌性和安全性的產業體系，夯實產業集群轉型升級的基礎條件。
積極推進園區功能平臺建設。產業園區是重大生產力布局的微觀基礎。強化園區集成，有效推動不同園區實現產業協同發展，克服重復布局、惡性競爭的弊端，進而深化園區合作，為重大生產力布局打好微觀基礎。從各類園區運營主體看，入園企業與金融機構、行業協會、投資服務中介機構的合作是園區發展的保證。設立平臺型園區，為入園企業量身打造體系化、菜單式、便捷性的服務，是園區未來改革的一個重要方向。參考北京中關村、天津濱海新區等平臺型園區的運營模式，大多采取“一區多園”“一園多業”的布局模式，使園區實現政策、土地、規劃和管理的一體化，能夠更好地發揮企業主體作用，推動產業園區升級發展。產業園區重點聚集的行業部門，如戰略性新興產業，包括人工智能、量子信息、生物醫藥、新能源、新材料以及高端制造業；加快布局未來產業，包括大數據、云計算、人工智能、量子技術、生命科學、低空經濟產業等。
以優化重大生產力布局為途徑實現空間現代化。空間現代化是一個復雜而系統的工程，涉及到區域發展空間布局的優化、差異化區域政策的實施、經濟空間對流的暢通等。一是優化區域發展空間布局，實現更高水平的區域協調發展。這包括以都市圈、城市群為依托，構建大中小城市協調發展格局，優化區域分工和產業布局，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制。二是完善區域政策體系，以區域板塊合作推進江河海聯動，鼓勵支持各級政府共同制定涵蓋多部門、橫跨多地區的綜合性區域發展規劃，合理實施差異化區域政策。三是實施嚴格的生態保護政策，鼓勵發展生態友好型區域經濟。健全區際利益補償機制，通過財政撥款與社會捐贈設立區域發展基金，完善配套地區稅收返還與轉移支付政策。四是暢通區域經濟的空間對流，著力增強區域經濟發展互補性與融合度，暢通空間對流機制是構建新發展格局的戰略要求，更是推動區域協調發展的內在要求。
重視優化重大生產力布局的效果評價。優化重大生產力布局的效果可以從以下幾個方面進行評價：一是產業升級與轉型。將生產要素向更高效的產業和地區集中，可以加速傳統產業的改造升級，培育和發展新興產業。二是資源利用效率。優化重大生產力布局可以提高資源的利用效率。合理的布局可以減少資源的浪費和運輸成本，提高生產過程的能源利用效率和資源循環利用率。三是創新能力提升。在特定區域集中科研機構和創新企業，可以促進知識的交流和技術的溢出效應，加速科技創新的進程。四是國際競爭力增強。發展高端制造業、現代服務業等具有高附加值的產業，可以提高國家在全球產業鏈中的地位，增強在國際市場上的話語權和競爭力。五是增加就業和社會福利。優化重大生產力布局對于就業和社會福利能產生積極影響，合理的布局可以創造更多的就業機會，提高居民收入水平，改善社會福利。
