證券時報記者 賀覺淵 郭博昊
截至5月末，全國已發行置換債券超1.6萬億元，完成今年2萬億元存量隱性債務置換額度的80%以上，推動債務置換政策效能持續釋放。證券時報記者注意到，多地政府債務風險得到有效緩釋。在房地產市場“去庫存”背景下，今年地方化債工作還受益于支持土地儲備的專項債券（以下簡稱“土儲專項債”）。年內置換債券發行工作已接近尾聲，但地方化債工作依然艱巨，受訪專家認為，下半年不僅要做好化債與經濟增長的有機協調，還需要持續優化化債措施。
債務置換政策持續見效
去年四季度，財政部一次性增加6萬億元地方政府債務限額，每年2萬億元，分3年用于置換存量隱性債務。在去年啟動發行至今的7個月時間里，置換債券的發行規模已超過3.6萬億元，其中今年置換債券發行規模超過1.6萬億元，包括江蘇、浙江、北京等在內的20個地區已完成全年置換債券發行任務。
置換債券的“早發快用”，意味著大量存量隱性債務得到精準置換。據企業預警通統計，截至5月28日，超過170個地區宣布實現“全域隱性債務清零”。部分地區實現高息債務低息化。據重慶市財政局政府債務管理處近日披露，化債工作開展以來，重慶市綜合債務率穩步下降，融資平臺債務平均成本下降71個基點。
隨著一攬子化債舉措持續落地見效，財通證券首席經濟學家、研究所所長孫彬彬預計，今年城投公司付息壓力有望進一步減輕，城投公司有息債務整體付息規模較2024年或同比下降2.5%至6%。
通過債務置換等一系列舉措，城投公司退出政府融資平臺（以下簡稱“退平臺”）進程顯著加快。據財政部部長藍佛安此前介紹，去年置換政策實施后平臺減少4680家，占全年減少總數的三分之二以上。今年以來，新疆財政廳、寧夏銀川市財政局等多地財政部門明確提出力爭全面完成政府融資平臺退出工作。企業預警通數據顯示，今年前5個月已有72家城投公司宣布“退平臺”，不再承擔政府舉債融資職能。
土儲專項債發揮化債效用
在一攬子化債舉措落地見效之余，今年以來財政部推出用于盤活閑置土地、支持房地產市場止跌回穩的土儲專項債，也在一定程度上發揮出化債的政策效用。
近年土地市場深度調整，城投公司拿地規模持續下滑，但在部分地方土地市場仍是重要拿地主體。據華創證券統計，今年一季度貴州、湖南的城投公司拿地占比在55%以上。同時，常年參與拿地的城投公司掌握較大規模的未開工地塊。克而瑞研究中心數據顯示，城投公司在2021年至2025年3月所拿的地塊中未開工建面估算約3.6億平方米。
“土儲專項債可以在相當大程度上解決土地儲備投入與資金回收時間不匹配的問題，減輕地方政府財政壓力，改善城投公司現金流，從而使地方財政預算得以平衡，債務壓力大大緩解。”中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國向證券時報記者指出，地方政府通過發行土儲專項債，能夠以較低的成本籌集資金。
置換債券發行超八成
樓市去庫存間接助化債
截至5月末，各地累計發行土儲專項債超1200億元。市場機構普遍指出，當前土儲專項債的實際發行規模與各地政府公示的規模存在較大差距。中央財經大學財政稅務學院副教授孫鯤鵬對記者表示，接下來應加快土儲專項債的發行節奏，將其作為城投化債轉型的重要抓手，同時改善土地市場供求關系。
考慮到土儲專項債作為專項債券，需要平衡項目資金收益，其盤活閑置土地將面臨資產定價的博弈，依然存在增加財政債務負擔的風險。中央財經大學財政稅務學院教授溫來成向記者強調，土儲專項債的使用應當聚焦房地產市場，而非單純作為城投公司的資金解決方案。
持續優化化債舉措
隨著置換債券發行工作接近尾聲，其發行節奏自5月以來已顯著放緩。受訪專家預計，從政府債券發行的角度看，下半年新增地方政府專項債券將加快發行進度，其中包括支持用于化債的特殊新增專項債券。截至5月末，尚有超5000億元的特殊新增專項債券等待發行。
孫鯤鵬預計，當前房地產市場等關鍵領域對專項債券的需求較大，預計下半年專項債券發行節奏將加快，推動地方加大科技創新、教育就業、生態環保等重點領域保障力度，落實“投資于人”，做好化債與經濟增長的有機協調。
“從實地調研結果看，部分基層尤其是縣級地區的財政狀況依然較為緊張。此外，清理政府欠款、處理存量政府和社會資本合作（PPP）項目等工作都需要繼續推進。”溫來成向記者指出，化債工作仍然艱巨，需要各方共同努力。
粵開證券首席經濟學家羅志恒建議，進一步優化化債政策。當前重點化債省份雖然獲得化債支持，但投資限制對經濟產生收縮效應。未來應以市縣為單位制定和執行化債政策，更加注重精細化管理和差異化施策，在嚴格控制隱性債務的前提下，逐步解綁對退出重點化債省份后的新建和在建投資項目限制。
