【摘要】近代以來(lái)，“邊疆”（frontier）的概念與觀念隨著現(xiàn)代國(guó)家和帝國(guó)的政治實(shí)踐而不斷演變，獲得從邊界線(xiàn)到邊境，以及文明邊緣等含義?，F(xiàn)代世界中的邊疆治理，需融合現(xiàn)代民族國(guó)家的政治原則與傳統(tǒng)帝國(guó)的治理實(shí)踐。全球范圍內(nèi)，邊疆的形態(tài)具有多樣性，作為邊境意義的邊疆要在國(guó)際秩序下構(gòu)建跨境治理機(jī)制。法國(guó)科西嘉島、加勒比海海洋疆域的治理以及美墨邊境陸疆治理的實(shí)踐，為現(xiàn)代政治秩序中的邊疆治理提供了參照。未來(lái)的邊疆治理，應(yīng)將包容性治理理念、協(xié)同性機(jī)制構(gòu)建與全球性思維有機(jī)融合，筑牢國(guó)家統(tǒng)一、安全與發(fā)展的堅(jiān)實(shí)屏障。
【關(guān)鍵詞】邊疆 邊境 治理 現(xiàn)代國(guó)家
【中圖分類(lèi)號(hào)】 D815/D035.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.10.007
【作者簡(jiǎn)介】張新剛，山東大學(xué)歷史學(xué)院教授。研究方向?yàn)槲鞣焦糯?、西方政治思想史、政治理論。主要著作有《友?ài)共同體：古希臘政治思想研究》《古希臘思想通識(shí)課：希羅多德篇》《古希臘思想通識(shí)課：修昔底德篇》等。
近代以來(lái)西方邊疆的概念與觀念
“邊疆”概念的變遷。在人類(lèi)歷史上，疆域與邊疆是與不同類(lèi)型的政治體關(guān)聯(lián)在一起的兩個(gè)概念，并隨著歷史的演進(jìn)而不斷演變。隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的建立，疆域被認(rèn)為是國(guó)家權(quán)力在空間的延伸，具體由國(guó)家主權(quán)之下的人口、領(lǐng)土、資源等要素集合而成。[1]在中文語(yǔ)境中，邊疆是一個(gè)語(yǔ)義相對(duì)狹窄的概念。周平認(rèn)為，邊疆通常指涉與國(guó)家核心區(qū)域有明顯區(qū)別的邊緣性區(qū)域，是在客觀基礎(chǔ)上主觀建構(gòu)的產(chǎn)物。[2]有疆域就必然會(huì)有邊緣性區(qū)域，但如果國(guó)家疆域規(guī)模較小，或者核心區(qū)與邊緣區(qū)差異不大，那么邊緣性區(qū)域就未必被界定為邊疆。[3]冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球化的擴(kuò)散和技術(shù)的革新，邊疆概念也從陸疆、海疆、空疆等傳統(tǒng)意涵進(jìn)一步擴(kuò)展，利益邊疆、文化邊疆、太空邊疆等概念被提出，邊疆被視為國(guó)家實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略意志與能力的投射范圍。[4]
與中文“邊疆”相比，西方語(yǔ)言中表達(dá)類(lèi)似含義的概念較多，且語(yǔ)義多有交叉，如“border”“bound”“end”“frontier”“limit”“margin”等。在當(dāng)下的討論語(yǔ)境中，邊疆通常對(duì)應(yīng)“frontier”一詞，但這種對(duì)應(yīng)關(guān)系也是在歷史中逐漸形成的。對(duì)于邊疆的理解離不開(kāi)對(duì)于核心概念的認(rèn)知，為了更好地理解全球視野下邊疆治理的理論與實(shí)踐，有必要對(duì)西方語(yǔ)境中“frontier”這一核心概念的變遷進(jìn)行一番梳理。
西蒙內(nèi)（Francisco Javier Simonet）于1888年在西班牙出版的《莫扎拉布詞匯表》中，認(rèn)為“frontier”來(lái)自拉丁文的frontarius、frontero、fronts，最早出現(xiàn)在11～13世紀(jì)的文獻(xiàn)中。[5]該詞最初的邊界意涵不是絕對(duì)的，也不是從國(guó)家誕生開(kāi)始的，而是從人類(lèi)有聚落間的區(qū)分就有了。根據(jù)莫德（Fulmer Mood）的梳理，“frontier”一詞的詞源為古典拉丁文，最初的意思是前額、事物的前部。[6]“frontier”一詞的含義與疆域相聯(lián)系，還與中世紀(jì)晚期的政治變遷有關(guān)。隨著15～16世紀(jì)歐洲國(guó)家的誕生，在晚期拉丁文中，fronteria和frontaria出現(xiàn)了“frontier”的現(xiàn)代含義。在古法語(yǔ)中，相應(yīng)的詞是frontiere，保留了邊境或國(guó)家邊界的意涵。這個(gè)詞后來(lái)傳到英國(guó)，詞義是一個(gè)國(guó)家與另一個(gè)國(guó)家接壤的地區(qū)。這個(gè)詞第一次被收入英語(yǔ)詞典則是在1623年，“frontier”被界定為“一個(gè)國(guó)家的邊界或界限”。[7]
英語(yǔ)中的“frontier”詞義的后續(xù)演變與美國(guó)疆域的擴(kuò)張緊密相連。韋伯斯特（Noah Webster）于1806年編寫(xiě)的《英語(yǔ)詞典匯編》（A Compendious Dictionary of the English Language），將“frontier”界定為“界線(xiàn)、另一個(gè)國(guó)家的邊界、最遠(yuǎn)的定居區(qū)”。而在1828年紐約出版的詞典中，“frontier”的詞義被修改為“邊境；一個(gè)國(guó)家與另一個(gè)國(guó)家接壤的邊界、界限或邊遠(yuǎn)地區(qū)，即一個(gè)國(guó)家與另一個(gè)國(guó)家接壤的部分，最前沿的部分，或與敵人正面交鋒的部分，或與入侵的敵人和別國(guó)正面遭遇的部分”。韋伯斯特詞典對(duì)“frontier”的這兩個(gè)解釋增加了它作為國(guó)家邊遠(yuǎn)地區(qū)的含義，使得該詞不僅僅局限在邊界和區(qū)分的詞義上。到19世紀(jì)末，“frontier”一詞具有現(xiàn)今的含義，如1890年出版的《韋伯斯特英語(yǔ)國(guó)際詞典》的“frontier”詞條中，其意思是：“一個(gè)國(guó)家面向另一個(gè)國(guó)家的地區(qū)，或者未定居的區(qū)域；邊境地區(qū)；國(guó)家的邊界或最邊遠(yuǎn)的部分；一國(guó)定居或文明地區(qū)的邊界，如文明的邊疆”。這一界定不僅保留了“邊界”和“邊疆”兩個(gè)含義，而且添加了與中心和文明相對(duì)的“蠻荒”意涵。《牛津英語(yǔ)詞典》更是將“frontier”與美國(guó)歷史的關(guān)系清晰點(diǎn)明：“劃分兩國(guó)的邊界和邊境土地；居住地的邊界，越過(guò)這一邊界意味著荒野之地，特別指太平洋定居前的美國(guó)西部。”類(lèi)似的，柯林斯（Collins）英語(yǔ)詞典的定義：“兩個(gè)國(guó)家之間的邊界；當(dāng)談?wù)摱兰o(jì)以前的美國(guó)西部時(shí)，用邊疆來(lái)指歐洲人定居的部分以外的區(qū)域”。
通過(guò)以上梳理，可以看到，“frontier”這一概念的含義經(jīng)歷從邊界線(xiàn)到邊疆的演變，并在美國(guó)的歷史進(jìn)程中獲得與文明相對(duì)的蠻荒之地的意涵。西文中“frontier”的詞義與中文語(yǔ)境中的“邊疆”，既有共同之處也有區(qū)別，“frontier”的各種詞義始終與邊界相關(guān)，更多是指代邊境區(qū)域。詞義變遷反映的是人類(lèi)政治實(shí)踐，而且該詞詞義的變化提示我們，世界不同地區(qū)的政治主體也會(huì)塑造不同的詞義。當(dāng)“frontier”一詞從歐洲來(lái)到美國(guó)后，它的意涵也發(fā)生重大的變化，這一點(diǎn)可以從該詞的觀念史中得到更清晰的了解，我們可以從以下四種代表性觀點(diǎn)看到邊疆觀念的發(fā)展與變化。
“邊疆”觀念的變遷。對(duì)“frontier”一詞的美國(guó)用法影響最大的學(xué)者當(dāng)屬特納（Frederick Jackson Turner, 1861～1932），他是美國(guó)著名歷史學(xué)家，也是美國(guó)邊疆學(xué)派的重要代表人物之一。1893年7月12日，特納在美國(guó)歷史學(xué)會(huì)上發(fā)表了著名的《邊疆在美國(guó)歷史中的重要性》一文，提出在美國(guó)人的思考和表達(dá)中，“邊疆”已經(jīng)逐步意味著定居區(qū)邊緣，而不是像歐洲那樣，意味著政治性邊界。歐洲各國(guó)的邊疆是人口稠密、設(shè)防的邊界線(xiàn)，并且限定在海洋和各國(guó)之間的領(lǐng)土邊界上，美國(guó)邊疆則是移動(dòng)的，美國(guó)人通過(guò)拓展邊疆，使得疆域從東部擴(kuò)展到西部，創(chuàng)造了新的國(guó)家。[8]
特納在1920年出版的《美國(guó)歷史上的邊疆》一書(shū)中，收錄了自己關(guān)于美國(guó)邊疆的系列文章。[9]總體來(lái)看，特納認(rèn)為美國(guó)的邊疆是從東向西的殖民運(yùn)動(dòng)塑造的，邊疆拓荒使得美國(guó)減少了對(duì)英帝國(guó)的依賴(lài)。此外，在邊疆拓展中有多重主體，如牧場(chǎng)主、礦工、農(nóng)民、商人、軍人都參與了占領(lǐng)自由而荒野之境。更為重要的是，邊疆一方面是殖民者對(duì)荒野世界的征服，另一方面創(chuàng)造了新的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，進(jìn)而塑造了新的美國(guó)公民精神。在特納看來(lái)，美國(guó)西部所構(gòu)成的邊疆不僅僅是一個(gè)區(qū)域，還是一種社會(huì)形式，拓展邊疆結(jié)合了個(gè)人發(fā)展、擺脫社會(huì)和政府壓制以及實(shí)踐新教徒天定命運(yùn)諸種要素，促進(jìn)了美國(guó)個(gè)人主義的發(fā)展，而個(gè)人主義進(jìn)一步促進(jìn)了美國(guó)國(guó)內(nèi)民主的發(fā)展，并產(chǎn)生出不同于歐洲民主形式的美國(guó)式民主。不僅于此，在特納看來(lái)，西部邊疆還為美國(guó)提供了“安全閥”，即當(dāng)美國(guó)發(fā)生經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，東部的失業(yè)工人可以在邊疆地區(qū)謀生，緩解美國(guó)的社會(huì)危機(jī)。特納所開(kāi)創(chuàng)的邊疆學(xué)派開(kāi)啟了美國(guó)一代學(xué)者的邊疆研究，其核心觀點(diǎn)還被用在分析英國(guó)、西班牙和葡萄牙殖民擴(kuò)張的歷史進(jìn)程上。
與特納同時(shí)代的大洋彼岸，也興起對(duì)于地理和邊疆的關(guān)注，其中德國(guó)地理學(xué)家拉采爾（Friedrich Ratzel, 1844～1904）是最有開(kāi)創(chuàng)性的學(xué)者。拉采爾在1897年出版了《政治地理學(xué)》，正式提出完整的邊疆思考。[10]他認(rèn)為，國(guó)家是屬于土地的有機(jī)體，人和土地共同在特定政府組織下，就像一個(gè)有機(jī)組織一樣運(yùn)轉(zhuǎn)，并且是一個(gè)不斷生長(zhǎng)的、具有空間性的有機(jī)體。當(dāng)國(guó)家疆域變得更大的時(shí)候，不僅僅增加平方公里的數(shù)目，還有集體的力量、財(cái)富和權(quán)力，而對(duì)鄰近疆域的占領(lǐng)是疆域擴(kuò)張的基礎(chǔ)。他還認(rèn)為，國(guó)家的生存空間（Lebensraum）至關(guān)重要，國(guó)家要與周邊國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)疆域空間，國(guó)家的存在取決于人民對(duì)領(lǐng)土的占領(lǐng)。國(guó)家可以擴(kuò)張、收縮，就像有機(jī)體能夠生存、生育、成長(zhǎng)和死亡。領(lǐng)土的擴(kuò)張就是擴(kuò)充其邊界，邊疆也就成為國(guó)家這個(gè)有機(jī)體成功和失敗的標(biāo)識(shí)，成功的國(guó)家能夠不斷擴(kuò)展邊疆地區(qū)，反之則是邊疆乃至整個(gè)國(guó)家的收縮。
特納和拉采爾關(guān)于疆域和邊疆的觀念都帶有很強(qiáng)的時(shí)代色彩，無(wú)論是19世紀(jì)的美國(guó)還是歐洲大陸，乃至整個(gè)世界，邊疆議題都與國(guó)家擴(kuò)張以及國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)緊密結(jié)合在一起。類(lèi)似的邊疆理解也體現(xiàn)在法國(guó)的自然邊疆觀中。法國(guó)的自然邊疆理論主張，法國(guó)的理想邊界應(yīng)由自然地理特征界定，主要包括大西洋、萊茵河、阿爾卑斯山和比利牛斯山。這一概念由來(lái)已久，最早可追溯到古羅馬時(shí)期，在現(xiàn)代得以重提，丹東于1793年1月31日在國(guó)民公會(huì)上提出，大西洋、萊茵河、阿爾卑斯山和比利牛斯山是法國(guó)的自然邊界。法國(guó)這一自然邊疆觀，揭示出其基于地緣政治的雙重考量。首先，要保證國(guó)家的安全，法國(guó)周邊強(qiáng)國(guó)林立，并且缺乏天然屏障保護(hù)，邊境直接關(guān)系到國(guó)家安全問(wèn)題。其次，自然邊疆觀也促使法國(guó)努力將國(guó)家邊界拓展到自然屏障處，以保證法國(guó)核心區(qū)有更多的戰(zhàn)略縱深，對(duì)安全的捍衛(wèi)也很容易轉(zhuǎn)變成對(duì)霸權(quán)的追求。[11]
與前述國(guó)家的邊疆觀念相比，同時(shí)代英國(guó)的邊疆觀念更明顯指向帝國(guó)秩序，而最具代表性的人物是寇松（George Nathaniel Curzon, 1859～1925）?？芩沙錾碣F族家庭，曾進(jìn)入英國(guó)議會(huì)，擔(dān)任過(guò)英屬印度總督和英國(guó)外交大臣。他從大英帝國(guó)著眼，對(duì)帝國(guó)疆界進(jìn)行理論闡述，認(rèn)為英國(guó)曾經(jīng)沒(méi)有疆界而只有海洋，但19世紀(jì)構(gòu)建起一個(gè)日不落帝國(guó)，進(jìn)而使得英國(guó)“擁有了地球上所有主權(quán)中最廣闊的領(lǐng)土疆界”。[12]帝國(guó)給疆域邊界帶來(lái)的新議題使得自然邊疆不再能滿(mǎn)足帝國(guó)統(tǒng)治的需求，寇松提出“當(dāng)較大的政治集合體開(kāi)始取代較小的集合體時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)自然邊界不能滿(mǎn)足要求了。需要用人為邊界補(bǔ)充或取代它們就變得十分必要，通過(guò)對(duì)種族、語(yǔ)言、商業(yè)、宗教和戰(zhàn)爭(zhēng)等復(fù)雜問(wèn)題的處理找到其最初的依據(jù)”。[13]具體到對(duì)各殖民地的邊疆政策，他作了細(xì)致區(qū)分，對(duì)加拿大、澳大利亞等由移民構(gòu)成的殖民地，準(zhǔn)許其建立自治性政府，而對(duì)于印度等非移民建立的殖民地，則由大英帝國(guó)直接干預(yù)其邊疆事務(wù)。
在寇松看來(lái)，大英帝國(guó)除了要處理殖民地的疆域劃分，還需維系帝國(guó)的穩(wěn)定。換言之，帝國(guó)也有邊疆議題需要認(rèn)真對(duì)待，對(duì)此寇松的方案是發(fā)展勢(shì)力范圍和建立緩沖地帶。寇松在第一次世界大戰(zhàn)后擔(dān)任外交大臣時(shí)就踐行了自己的理論，在波蘭邊界提出了著名的“寇松線(xiàn)”。[14]受美國(guó)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)邊疆拓展及其展現(xiàn)出的精神觸動(dòng)，寇松開(kāi)始著重強(qiáng)調(diào)帝國(guó)與不列顛性格間的相互塑造作用：“大不列顛帝國(guó)正在形塑著不列顛性格，而不列顛性格也建構(gòu)了不列顛帝國(guó)。在多種多樣的邊疆領(lǐng)土上，在印度邊界的貧瘠山地中，在喜馬拉雅山脈終年不化的積雪里，在波斯或阿拉伯的熾熱沙漠中，在接近赤道的非洲沼澤和叢林里，在與人和自然界堅(jiān)持不懈的斗爭(zhēng)中，你都可以發(fā)現(xiàn)我們祖先遺留下來(lái)的風(fēng)范”。[15]
總體來(lái)看，近代以來(lái)的西方邊疆概念與觀念都隨著時(shí)間和國(guó)家而不斷演變。作為概念的邊疆的意涵歷經(jīng)從地理界線(xiàn)到邊界，再到邊界地區(qū)和邊緣區(qū)域的變遷。作為觀念的邊疆則在不同的國(guó)家中有不同表現(xiàn)，像法國(guó)、德國(guó)這樣的歐洲大陸的國(guó)家將邊疆與國(guó)家的生存空間緊密綁定在一起，美國(guó)則為邊疆拓展賦予文明乃至宗教使命，并且邊疆的西進(jìn)反過(guò)來(lái)塑造了新美國(guó)。美國(guó)的邊疆拓殖觀，也大致適用于分析歐洲各國(guó)在世界的殖民運(yùn)動(dòng)。所以，要理解當(dāng)代世界范圍內(nèi)的邊疆與邊疆治理，就離不開(kāi)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家以及帝國(guó)秩序的理解。
現(xiàn)代國(guó)家與帝國(guó)秩序視野中的邊疆治理
近代以來(lái)，特別是1648年《威斯特伐利亞和約》條約簽訂后，西歐首先進(jìn)入以現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家為主體的政治秩序。在后來(lái)的歷史進(jìn)程中，現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的秩序形態(tài)向全球擴(kuò)散，到第二次世界大戰(zhàn)后形成了以現(xiàn)代國(guó)家為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序。雖然第二次世界大戰(zhàn)后誕生了歐洲聯(lián)盟，且近三十年全球化進(jìn)程不斷加快，但毋庸置疑的是，現(xiàn)代國(guó)家仍然是當(dāng)今以及未來(lái)國(guó)際社會(huì)最基本的行為主體。在傳統(tǒng)政治體向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，很多后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家也主動(dòng)或被動(dòng)走上借助現(xiàn)代政治構(gòu)建國(guó)家的進(jìn)程。然而，就邊疆議題而言，現(xiàn)代國(guó)家仍可運(yùn)用帝國(guó)秩序來(lái)進(jìn)行具體治理。下文將先對(duì)現(xiàn)代國(guó)家和帝國(guó)理論展開(kāi)探討，之后以法國(guó)的科西嘉為例，討論現(xiàn)代世界邊疆治理的秩序邏輯。
現(xiàn)代國(guó)家與帝國(guó)的政治理論?，F(xiàn)代國(guó)家的形成歷程大致始于15世紀(jì)之后的幾個(gè)世紀(jì)，在此過(guò)程中，現(xiàn)代國(guó)家也發(fā)展出一整套新的秩序理念，共同構(gòu)成現(xiàn)代政治的核心邏輯。從世界歷史的進(jìn)程來(lái)看，中世紀(jì)晚期以后形成的現(xiàn)代國(guó)家制度，在本質(zhì)上與古代城邦、帝國(guó)及封建制度存在決定性差異。馬克斯·韋伯曾經(jīng)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家制度作出精辟闡釋?zhuān)?ldquo;一種政治性‘經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)’如果而且唯有當(dāng)此機(jī)構(gòu)的管理干部成功地宣稱(chēng)：其對(duì)于為了施行秩序而使用暴力的‘正當(dāng)性’有獨(dú)占的權(quán)利，則稱(chēng)之為‘國(guó)家’”。[16]現(xiàn)代國(guó)家擁有主權(quán)權(quán)力，并且通過(guò)對(duì)暴力的壟斷實(shí)現(xiàn)了對(duì)稅收的壟斷，依賴(lài)強(qiáng)制征收賦稅所形成的公共財(cái)政，為國(guó)家的人民提供包括秩序、服務(wù)和安全等在內(nèi)的公共產(chǎn)品。[17]
就本文關(guān)心的疆域和邊疆治理而言，社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的討論更有幫助。他強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家擁有明確界定的地理邊界，這些邊界不僅是物理上的分界線(xiàn)，而且具有政治和法律的意義。國(guó)家只有在對(duì)其聲稱(chēng)擁有主權(quán)的領(lǐng)土上，具有統(tǒng)一的行政管理能力時(shí)才存在。不僅于此，吉登斯還對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的另一面，即民族國(guó)家有更多關(guān)注。他提出：“‘民族’指居于擁有明確邊界的領(lǐng)土上的集體，此集體隸屬于統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)……民族和民族主義均是現(xiàn)代國(guó)家的特有屬性。”[18]他認(rèn)識(shí)到“民族國(guó)家”（nation-state）中的“民族”（nation）具有政治屬性，此處的“nation”更準(zhǔn)確的翻譯應(yīng)是“國(guó)族”，即由國(guó)家構(gòu)建的認(rèn)同共同體。他繼而強(qiáng)調(diào)：“只有當(dāng)國(guó)家對(duì)其主權(quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)土實(shí)施統(tǒng)一的行政控制時(shí)，民族才得以存在。既然固定的邊界依賴(lài)國(guó)家體系的反思性建構(gòu)，那么，多元民族的發(fā)展就是中央集權(quán)以及國(guó)家統(tǒng)治在其內(nèi)部進(jìn)行行政擴(kuò)張的基礎(chǔ)。”[19]
吉登斯的這一洞察，也符合現(xiàn)代民族國(guó)家的歷史進(jìn)程。對(duì)此北京大學(xué)李強(qiáng)教授有過(guò)精辟的總結(jié)：“現(xiàn)代民族國(guó)家的特征是以民族認(rèn)同作為政治共同體的基礎(chǔ)，以國(guó)家結(jié)構(gòu)作為共同體意志的代表，從而形成統(tǒng)一的民族意志與強(qiáng)大的凝聚力。從歷史的角度看，近代民族國(guó)家的構(gòu)建有兩種路徑。第一，早期民族國(guó)家構(gòu)建的路徑是先出現(xiàn)了國(guó)家結(jié)構(gòu)，然后國(guó)家利用自己的強(qiáng)制力使國(guó)家內(nèi)部的不同族群形成一個(gè)共同的文化認(rèn)同，從而形成完整意義上的民族國(guó)家。英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的民族構(gòu)建過(guò)程是國(guó)家利用暴力的壟斷強(qiáng)迫少數(shù)族裔同化的過(guò)程。第二，在稍后發(fā)展的國(guó)家，民族國(guó)家的構(gòu)建走了一條不同的道路。一些具有同一民族特征的人民以民族主義為訴求，爭(zhēng)取以民族為界域構(gòu)建獨(dú)立的民族國(guó)家。德國(guó)民族國(guó)家的構(gòu)建就是這種模式。但即令如此，在民族國(guó)家構(gòu)建之后，也往往會(huì)有一個(gè)利用國(guó)家所壟斷的使用暴力權(quán)力構(gòu)塑內(nèi)部文化認(rèn)同的過(guò)程。”[20]
以上所述學(xué)者的討論將現(xiàn)代國(guó)家的兩個(gè)維度清晰揭示出來(lái)，即通過(guò)壟斷暴力來(lái)強(qiáng)制獲取財(cái)政資源，向國(guó)家疆域內(nèi)的人民提供公共物品，并且通過(guò)政治力量來(lái)將疆域內(nèi)的人民整合為擁有共同認(rèn)同的國(guó)族。盡管“國(guó)族”需要一定的語(yǔ)言、歷史傳統(tǒng)、習(xí)俗等基礎(chǔ)，但歸根結(jié)底“國(guó)族”是政治構(gòu)建的產(chǎn)物，而非自然演變形成的。這也呼應(yīng)了近代以來(lái)現(xiàn)代政治的理論演變。根據(jù)霍布斯以降的現(xiàn)代政治思想家的學(xué)說(shuō)，現(xiàn)代政治的核心邏輯是，國(guó)家主權(quán)建基于個(gè)人權(quán)利的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?guó)家與個(gè)人的關(guān)系是政治性的契約關(guān)系。換言之，現(xiàn)代政治是國(guó)家主權(quán)和個(gè)人主權(quán)的雙重建立，所以在主權(quán)者看來(lái)，組成國(guó)家的公民最重要的身份是政治性的個(gè)人，而其他諸如族群、宗教、性別、地域等特征都不是國(guó)家主權(quán)所需要首先處理的，在現(xiàn)代國(guó)家中以上這些特性都被劃入社會(huì)領(lǐng)域?，F(xiàn)代國(guó)家的這一根本邏輯就為處理與邊疆有關(guān)的族群?jiǎn)栴}提供了政治指引，即首要關(guān)注邊疆人民的政治認(rèn)同和國(guó)族認(rèn)同，而將其他性質(zhì)的認(rèn)同歸為個(gè)人的社會(huì)選擇。
與現(xiàn)代民族國(guó)家相對(duì)，帝國(guó)則是人類(lèi)歷史上更為悠久、秩序形態(tài)迥異的政治體形式。如果說(shuō)現(xiàn)代民族國(guó)家有較為清晰的概念內(nèi)涵，那么學(xué)者們對(duì)帝國(guó)的理解則有眾多的爭(zhēng)論，其中一個(gè)重要原因是古代帝國(guó)和近代殖民帝國(guó)的不同形態(tài)導(dǎo)致的。盡管學(xué)界關(guān)于帝國(guó)有眾多不同理解，但綜合來(lái)看，仍能對(duì)帝國(guó)最本質(zhì)的特征有基本的把握。
于爾根·奧斯特哈默關(guān)于帝國(guó)的界定，就是一種較為通約的歸納：“帝國(guó)是一種大的地理空間內(nèi)的權(quán)力統(tǒng)治形式，我們可以將它定義為一種在既有的技術(shù)和地理?xiàng)l件下實(shí)現(xiàn)地域最大化的政治單位。多民族性、文化多樣性以及政治上的中央集權(quán)化，是帝國(guó)的特征。”[21]類(lèi)似的，俞可平對(duì)帝國(guó)的共同特征有過(guò)如下總結(jié)：帝國(guó)是人類(lèi)歷史中延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的一種特殊國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，是由若干國(guó)家或地區(qū)組成的等級(jí)權(quán)力體系，其中的一個(gè)國(guó)家為宗主國(guó)或母國(guó)，其他國(guó)家或地區(qū)則為附屬?lài)?guó)或殖民地。帝國(guó)內(nèi)的所有領(lǐng)土和人民均服從一個(gè)最高的統(tǒng)治者，這個(gè)至高無(wú)上的統(tǒng)治者通常是皇帝或君主。在某些情形下，帝國(guó)的最高統(tǒng)治者也可能是掌握最高權(quán)力的寡頭集團(tuán)。無(wú)論具體形態(tài)如何，帝國(guó)均具備以下一般特征：第一，帝國(guó)具有某種“跨國(guó)性”，它不是一個(gè)國(guó)家，而是若干屬?lài)?guó)或領(lǐng)地的組合，這些附屬?lài)?guó)可以是王國(guó)、邦國(guó)、汗國(guó)、公國(guó)、酋邦和城邦等多種形態(tài)。第二，帝國(guó)擁有廣袤的領(lǐng)土。第三，帝國(guó)奉行君主專(zhuān)制主義的政治體制。第四，帝國(guó)擁有不平等的政治結(jié)構(gòu)，帝國(guó)之內(nèi)的各附屬?lài)?guó)和民族之間擁有不平等的政治地位。第五，帝國(guó)具有廣泛的文化、語(yǔ)言、民族和宗教多樣性。第六，帝國(guó)通常是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)際秩序體系。最后，帝國(guó)的存在呈現(xiàn)出周期性。[22]
基于這些特征，帝國(guó)和現(xiàn)代民族國(guó)家在對(duì)族群認(rèn)知與治理上存在重大差異。無(wú)論古今，帝國(guó)都是對(duì)其他國(guó)家和族群的征服，所以帝國(guó)境內(nèi)必然存在多種多樣的族群，進(jìn)而具有多樣性和差異性的語(yǔ)言、習(xí)俗、種族、宗教等。歷史上著名的帝國(guó)，如波斯帝國(guó)、馬其頓帝國(guó)、羅馬帝國(guó)等，大多注重利用并尊重多樣性，首先關(guān)注被征服地區(qū)的安定與稅收供給，因地制宜地將重點(diǎn)放在維系帝國(guó)的政治秩序上。所以，較之現(xiàn)代民族國(guó)家，帝國(guó)更強(qiáng)調(diào)對(duì)異質(zhì)性的包容和整合，而并不過(guò)分追求同質(zhì)性。正如克里尚·庫(kù)馬爾所言：“帝國(guó)與民族形同仇讎。民族表現(xiàn)為徹底的平等主義：民族內(nèi)部在原則上人人平等，所有人都是民族‘精神’的化身。而且，民族具有極強(qiáng)的特殊性……帝國(guó)則展現(xiàn)出與民族完全相反的特性。帝國(guó)是多民族或多種族的國(guó)家，其所追求的自然不是一種共同文化，而強(qiáng)調(diào)文化的異質(zhì)多樣性，特別是上層的精英文化與底層的庶民文化的差異。帝國(guó)等級(jí)森嚴(yán)，與平等主義原則大相徑庭。”[23]有鑒于此，很多傳統(tǒng)帝國(guó)的秩序治理邏輯是在保證軍事和經(jīng)濟(jì)控制基礎(chǔ)上，采用間接統(tǒng)治和文化宗教寬容的方式進(jìn)行對(duì)多元族群的治理。
在當(dāng)代國(guó)際體系中，雖然已經(jīng)不存在傳統(tǒng)帝國(guó)以及近代殖民帝國(guó)，但并不代表帝國(guó)秩序的元素都伴隨著現(xiàn)代國(guó)家的建立而消失。在邊疆治理的實(shí)踐過(guò)程中，現(xiàn)代國(guó)家和傳統(tǒng)帝國(guó)的秩序原則可以同時(shí)發(fā)揮作用，這方面最具代表性的案例當(dāng)屬法國(guó)對(duì)科西嘉島的治理，下面就以科西嘉島為案例，考察邊疆治理中的現(xiàn)代國(guó)家與帝國(guó)秩序原則。
科西嘉島的案例。科西嘉島位于地中海西部，是法國(guó)最大的島嶼，擁有悠久的歷史與獨(dú)特的文化。科西嘉島在地理位置上更接近意大利半島，距離法國(guó)大陸約180公里，而距離意大利僅83公里。島上居民主要使用科西嘉語(yǔ)，這是一種與意大利語(yǔ)相近的語(yǔ)言，而非法語(yǔ)。語(yǔ)言和文化上的差異，使得科西嘉島與法國(guó)大陸之間存在顯著的隔閡。在歷史上，科西嘉島長(zhǎng)期由意大利的熱那亞共和國(guó)統(tǒng)治，1768年，熱那亞在《凡爾賽條約》中將科西嘉主權(quán)“抵押”給法國(guó)，次年法國(guó)軍隊(duì)通過(guò)龐特諾武（Ponte Nuovo）戰(zhàn)役徹底征服科西嘉，完成島嶼并入。隨后雖曾出現(xiàn)英國(guó)短暫介入（1794～1796年），但科西嘉在18世紀(jì)90年代末，以科西嘉省形式納入法國(guó)行政體系，正式成為大革命后法蘭西共和國(guó)的一部分。
20世紀(jì)60年代，科西嘉島經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，貧困、失業(yè)與社會(huì)不公等問(wèn)題加劇了島上居民對(duì)法國(guó)政府的不滿(mǎn)情緒，為獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的興起提供了土壤。1976年，科西嘉民族解放陣線(xiàn)（FLNC）成立，成為科西嘉獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的主要組織，并通過(guò)暴力手段向法國(guó)政府施壓，爭(zhēng)取獨(dú)立。20世紀(jì)70年代至90年代，科西嘉民族解放陣線(xiàn)等獨(dú)立組織在島上發(fā)動(dòng)一系列暴力活動(dòng)，包括炸彈襲擊、暗殺和綁架，試圖迫使法國(guó)政府承認(rèn)科西嘉的獨(dú)立地位。這些行動(dòng)造成了人員傷亡，也嚴(yán)重影響了島上的社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1998年，法國(guó)政府宣布科西嘉民族解放陣線(xiàn)為非法組織，并加大了對(duì)暴力活動(dòng)的打擊力度。盡管如此，獨(dú)立運(yùn)動(dòng)并未完全平息。2014年，科西嘉民族解放陣線(xiàn)宣布放棄武裝斗爭(zhēng)，轉(zhuǎn)而尋求通過(guò)政治手段實(shí)現(xiàn)自治，但其獨(dú)立情緒依然存在，一直延續(xù)到今天。
從20世紀(jì)80年代至今，法國(guó)政府先后三次以法律形式對(duì)科西嘉政策作出規(guī)定與調(diào)整。從法國(guó)政府的應(yīng)對(duì)策略可以看出，現(xiàn)代國(guó)家與帝國(guó)的秩序原則同時(shí)存留在當(dāng)代民族國(guó)家中。
1982年，法國(guó)通過(guò)《科西嘉地區(qū)特殊地位法》，設(shè)立科西嘉島地方議會(huì)，使其在某些領(lǐng)域擁有立法權(quán)。該法案前言聲明：“科西嘉是一個(gè)特殊案例，在法蘭西共和國(guó)的框架內(nèi)，承認(rèn)科西嘉人有自我管理與其相關(guān)事務(wù)的權(quán)利。”[24]在法律正文條款中，還規(guī)定了科西嘉具體的地位和自治機(jī)構(gòu)設(shè)置。例如，科西嘉是一個(gè)地方行政單位，允許其自主管理；設(shè)立了科西嘉議會(huì)，負(fù)責(zé)處理科西嘉事務(wù)，由議會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)，等等?？莆骷潍@得的自治權(quán)，涵蓋教育、通信、文化、環(huán)境、土地規(guī)劃、城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)、住宅和運(yùn)輸、工作與能源等領(lǐng)域。
1982年賦予科西嘉特殊地位的法案并沒(méi)有獲得各方的一致支持與認(rèn)可，后來(lái)法國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)喬克斯又提出一個(gè)新的方案，給予科西嘉更大的自治權(quán)，并承認(rèn)“科西嘉人民”的存在。喬克斯的這一動(dòng)議，主要是為了消除科西嘉獨(dú)立主義者訴諸暴力的借口，試圖憑借在政治層面承認(rèn)“科西嘉人民”來(lái)緩和當(dāng)?shù)氐姆至堰\(yùn)動(dòng)。這個(gè)方案原來(lái)的第一條內(nèi)容就提出了“科西嘉人民”這一概念：“法蘭西共和國(guó)保證作為法蘭西人民一部分的科西嘉人民所建立的一個(gè)充滿(mǎn)活力的歷史和文化共同體，有權(quán)保有其文化認(rèn)同并捍衛(wèi)其特殊經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益。與島嶼性相關(guān)的權(quán)利須在尊重國(guó)家統(tǒng)一、憲法框架、共和國(guó)法律及目前的地位下實(shí)施”。[25]
1991年，關(guān)于科西嘉特殊地位的新法案通過(guò)，但提出“科西嘉人民”概念的第一條款遭到憲法委員會(huì)的反對(duì)，并被宣布為違憲。憲法委員會(huì)給出的理由是，憲法中的法蘭西人民是單一人民，憲法規(guī)定法國(guó)是一個(gè)不可分割的、世俗的、民主的、社會(huì)的共和國(guó)。也就是說(shuō)，法蘭西憲法只承認(rèn)法蘭西人民的存在，法蘭西人民是由所有法國(guó)公民構(gòu)成的，不論出身、種族和宗教背景。憲法委員會(huì)的這一主張充分體現(xiàn)了現(xiàn)代民族國(guó)家的根本原則，也就是前文所述的，現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)政治力量構(gòu)建了政治國(guó)族（nation），一個(gè)國(guó)家有且只有一個(gè)國(guó)族。并且，現(xiàn)代政治的秩序原理強(qiáng)調(diào)國(guó)家和個(gè)人的雙重主權(quán)，任何中介機(jī)構(gòu)和組織都不能形成新的主權(quán)。這就意味著在國(guó)家和個(gè)人之外，任何其他非政治屬性的身份都不能構(gòu)成與國(guó)族平行的認(rèn)同。無(wú)論“科西嘉人民”的實(shí)際意涵是什么，這種表達(dá)本身就是與“法蘭西人民”相沖突的，也是現(xiàn)代政治原則無(wú)法允許的。
除了被憲法委員會(huì)駁回的違憲條款外，1991年5月13日公布的《科西嘉地方行政單位地位法案》相較于1982年的法案仍有不少改動(dòng)。例如，授予科西嘉獨(dú)立的地方行政單位，超出普通的地方行政單位的認(rèn)定，更為重要的是，科西嘉地方行政單位同時(shí)具備立法權(quán)和行政權(quán)，并且立法部門(mén)與行政部門(mén)分立。這一立法是法國(guó)政府去中央化政策的重大結(jié)果，雖然在名義上仍不具備自治權(quán)力，但該法案實(shí)質(zhì)上賦予科西嘉議會(huì)很大權(quán)力。此外，法案擴(kuò)展了科西嘉在教育、文化和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)限，包括學(xué)校建設(shè)、科西嘉語(yǔ)言推廣和財(cái)政支持。
1991年的法案通過(guò)后，仍未能滿(mǎn)足科西嘉獨(dú)立運(yùn)動(dòng)主義者的訴求，后來(lái)科西嘉省長(zhǎng)被刺以及一系列沖突事件接連發(fā)生，迫使法國(guó)于2002年第三次制定科西嘉法案，該法案沿用至今。[26]新法案賦予科西嘉議會(huì)更多原歸屬中央的管轄權(quán)，并且對(duì)科西嘉實(shí)施稅收豁免和財(cái)政補(bǔ)償，實(shí)施15年投資計(jì)劃，對(duì)科西嘉語(yǔ)言和文化提供教育支持等。但這一法案還是未能平息科西嘉的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)——2022年科西嘉發(fā)生暴亂，2023年科西嘉獨(dú)立運(yùn)動(dòng)分子伊萬(wàn)·科洛納被刺殺，局勢(shì)進(jìn)一步緊張。在此背景下，馬克龍政府著手制定新的科西嘉法案。2023年9月28日，馬克龍?jiān)诳莆骷巫h會(huì)發(fā)表演講時(shí)，首次公開(kāi)使用“自治”一詞，提出“我們應(yīng)有勇氣在法國(guó)內(nèi)部給科西嘉建立某種形式的自治”，并強(qiáng)調(diào)“不是對(duì)抗國(guó)家，也不是沒(méi)有國(guó)家，而是科西嘉在共和國(guó)內(nèi)的自治”。[27]馬克龍同時(shí)設(shè)定了6個(gè)月的期限與科西嘉代表達(dá)成協(xié)議，以推動(dòng)憲法改革。2024年3月11日，法國(guó)政府與科西嘉代表達(dá)成憲法草案，擬承認(rèn)科西嘉的自治地位，但相關(guān)進(jìn)程至今尚未完成。
回顧自20世紀(jì)80年代以來(lái)法國(guó)政府關(guān)于科西嘉的三次立法以及最近的立法動(dòng)向，可以看出法國(guó)政府在堅(jiān)持現(xiàn)代國(guó)家根本原則的前提下，在具體的治理策略上逐漸作出讓步，賦予科西嘉越來(lái)越多的自治權(quán)。如果2024年達(dá)成的憲法草案最終得以通過(guò)，那么科西嘉將獲得自治地位，成為法蘭西共和國(guó)內(nèi)部擁有較強(qiáng)自治權(quán)的行政單位。法蘭西共和國(guó)將繼續(xù)對(duì)科西嘉在內(nèi)的法國(guó)疆域和人口擁有最高主權(quán)，并且堅(jiān)持法蘭西人民作為唯一國(guó)族的政治認(rèn)同，同時(shí)在治理策略上，允許共和國(guó)內(nèi)部存在不同的秩序結(jié)構(gòu)，以及地方行政單位與中央政府的差異化關(guān)系。這實(shí)際上可被視為傳統(tǒng)帝國(guó)治理秩序和政治智慧的當(dāng)代體現(xiàn)，如果科西嘉的自治法案通過(guò)，也必將在憲法和制度層面改變法蘭西共和國(guó)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并為未來(lái)有類(lèi)似主張的其他邊疆地區(qū)提供法理依據(jù)。
總體來(lái)看，法蘭西共和國(guó)處理科西嘉島事務(wù)的歷程，充分展示了現(xiàn)代民族國(guó)家的政治原則與傳統(tǒng)帝國(guó)治理策略的結(jié)合。這一實(shí)踐啟示我們，在主權(quán)國(guó)家框架內(nèi)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國(guó)族意義上的政治認(rèn)同，弱化基于族群、宗教等的認(rèn)同，在處理復(fù)雜的邊疆問(wèn)題上，現(xiàn)代國(guó)家完全可以積極借鑒傳統(tǒng)帝國(guó)的政治經(jīng)驗(yàn)和智慧。如果說(shuō)科西嘉島可被基本視作國(guó)家內(nèi)部的邊疆治理問(wèn)題，而西方語(yǔ)境下的“邊疆”更多指向邊境區(qū)域，其往往與國(guó)際治理與合作緊密關(guān)聯(lián)。受地緣政治和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局的影響，各國(guó)普遍面臨著不同的邊境治理挑戰(zhàn)，分析其中的典型案例，亦能為我們提供政治和法律治理的有益經(jīng)驗(yàn)。
邊疆治理的國(guó)際面相：以陸疆和海疆為例
無(wú)論中文還是西方語(yǔ)境中的“邊疆”都與國(guó)家邊界緊密相關(guān)，而邊界意味著與他國(guó)接壤并共享，這決定了邊疆治理往往不僅是一國(guó)的事務(wù)，而且關(guān)涉兩國(guó)乃至多國(guó)的共同參與。不僅于此，國(guó)家之間的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事力量差異會(huì)導(dǎo)致邊疆治理狀況的多樣性；涉及海疆事務(wù)時(shí)，多國(guó)對(duì)海洋邊疆的權(quán)益分歧更為常見(jiàn)。因此，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作成為邊疆治理的重要內(nèi)容，基于邊境治理需求的國(guó)際實(shí)踐顯得尤為重要。
在進(jìn)入具體的案例討論之前，有必要先對(duì)世界上不同類(lèi)型的邊境進(jìn)行簡(jiǎn)要討論。歷史學(xué)家?jiàn)W斯卡·馬丁內(nèi)斯（Oscar J. Martínez）在1994年出版的《邊界人》一書(shū)中將邊境地區(qū)分為四類(lèi)：其一，疏遠(yuǎn)的邊境地區(qū)：“由于極其不利的條件，日常跨境交流實(shí)際上不存在”。其二，共存的邊境：“各國(guó)將與邊界有關(guān)的國(guó)際沖突減少到可控水平……或一國(guó)或兩國(guó)不利的國(guó)內(nèi)條件阻礙了兩國(guó)之間的合作。當(dāng)這些問(wèn)題得到解決，可以實(shí)現(xiàn)最低限度的邊境穩(wěn)定”。其三，相互依存的邊境地區(qū)，不對(duì)稱(chēng)卻平衡：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家的邊境地區(qū)與毗鄰國(guó)家的邊境地區(qū)共生聯(lián)系，結(jié)果形成互惠互利的經(jīng)濟(jì)體系”。其四，一體化邊境：“相鄰國(guó)家消除彼此之間所有主要的政治差異以及現(xiàn)有的貿(mào)易和人員流動(dòng)障礙，跨越共同邊界”。[28]
對(duì)于第一種邊境情況，邊境地區(qū)完全屬于內(nèi)政范疇，幾乎不受外部因素影響。對(duì)于第四種情況，如歐盟申根區(qū)，邊境地區(qū)已沒(méi)有邊界線(xiàn)的限制，基本實(shí)現(xiàn)了自由流動(dòng)。故而，第一種和第四種邊境都不是本文關(guān)注的重點(diǎn)。與之相對(duì)，邊境治理的真正挑戰(zhàn)來(lái)自第二、三種情況：加勒比海區(qū)域國(guó)家間關(guān)于海洋疆域的爭(zhēng)端就屬于第二種，而美國(guó)-墨西哥邊境問(wèn)題則屬于第三種情況。下面，我們就具體考察這兩個(gè)案例。
加勒比海各國(guó)海疆治理。加勒比海面積約251.58萬(wàn)平方公里，被9個(gè)南美洲和中美洲國(guó)家以及25個(gè)島嶼國(guó)家組成的群島半包圍。加勒比海有許多航道和海峽，其中位于大安的列斯和小安的列斯交匯處的阿內(nèi)加達(dá)航道，是目前加勒比海的主要航道。此外，巴拿馬運(yùn)河在加勒比海的海上交通中扮演重要角色。加勒比海區(qū)內(nèi)或與加勒比海接壤的港口超過(guò)200個(gè)，區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的國(guó)際航運(yùn)活動(dòng)，也使得加勒比海區(qū)的海運(yùn)交通成為世界上最密集的地區(qū)之一。
自17世紀(jì)以來(lái)，西加勒比海一直是一個(gè)極具爭(zhēng)議和支離破碎的空間。圍繞這個(gè)區(qū)域的治理，在歷史上訂立過(guò)包括協(xié)議、條約、公約、決議、指導(dǎo)原則和宣言等在內(nèi)的復(fù)雜多樣的多邊文書(shū)。但這些協(xié)議內(nèi)容廣泛，并且解釋權(quán)多樣，不同協(xié)議還存在疊加的狀況，并沒(méi)有形成良好的治理體系。[29]加勒比海的海洋領(lǐng)土化，是在1945年杜魯門(mén)宣布對(duì)墨西哥灣部分大陸架擁有權(quán)利之后，特別是在《1958年日內(nèi)瓦公海公約》之后開(kāi)始的。在20世紀(jì)六七十年代，加勒比海的大多數(shù)國(guó)家將海洋劃界的基本海洋法定義納入其國(guó)家立法，并就海洋邊界進(jìn)行雙邊會(huì)談，以期解決海洋邊界問(wèn)題。但是多國(guó)之間的海疆爭(zhēng)議并沒(méi)有順利平息，而是伴隨著國(guó)際海洋法庭的裁決以及國(guó)家間協(xié)議緩慢推進(jìn)。像哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜、危地馬拉、海地、多米尼加、巴巴多斯等，仍與別國(guó)存在海洋領(lǐng)土爭(zhēng)議。
從第二次世界大戰(zhàn)后到當(dāng)前階段，加勒比海的海疆劃界與治理的機(jī)制是海洋法、多邊協(xié)議和地區(qū)組織。加勒比國(guó)家的海洋權(quán)益框架以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）為基石。《公約》規(guī)定了領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）和大陸架的權(quán)利與劃界原則。幾乎所有加勒比海岸國(guó)均已批準(zhǔn)《公約》：15個(gè)加勒比共同體（CARICOM）成員國(guó)皆已成為《公約》締約方，1994年《公約》正式生效時(shí)圭亞那是第60號(hào)批準(zhǔn)國(guó)。由此，《公約》成為各國(guó)制定海洋法律和協(xié)商邊界的共同基礎(chǔ)。根據(jù)第15條領(lǐng)海劃界通常采用對(duì)等距離線(xiàn)原則，專(zhuān)屬區(qū)和大陸架亦以公約規(guī)則和公平原則為準(zhǔn)繩。
海疆的一個(gè)核心問(wèn)題，是大陸架的范圍劃定?！豆s》第76條規(guī)定，沿岸國(guó)有權(quán)主張其領(lǐng)海基線(xiàn)200海里以外的大陸架，條件是向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)（CLCS）提交外大陸架界限信息。國(guó)際法院在“尼加拉瓜訴哥倫比亞案”中指出，尼加拉瓜因未依第76條第8款向CLCS提交完整資料，其擴(kuò)展大陸架主張不被支持。[30]加勒比國(guó)家也根據(jù)第76條程序向CLCS提交申請(qǐng)，如巴巴多斯曾在2011年提交200海里外大陸架的界限資料。CLCS審批后，各國(guó)才能在《公約》框架下正式確認(rèn)超200海里大陸架界限。
對(duì)于共存的海域邊境，各國(guó)則通常遵循等距線(xiàn)或協(xié)商原則進(jìn)行海域劃界，主要是通過(guò)一些雙邊或多邊條約明確毗連海域邊界。例如，1981年委多海域劃界條約（確定委多相鄰水域界限）、1990年委內(nèi)瑞拉-特立尼達(dá)劃界條約、2015年巴巴多斯-圣文森特海洋劃界條約等。這些協(xié)定通過(guò)談判或仲裁方式達(dá)成，大多數(shù)沿用《公約》的劃界原則。
加勒比地區(qū)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的海事?tīng)?zhēng)端仲裁機(jī)制，國(guó)家間爭(zhēng)端解決主要依托國(guó)際法和地區(qū)組織協(xié)調(diào)?！豆s》為各國(guó)劃界提供國(guó)際規(guī)則，國(guó)際法院和國(guó)際海洋法法庭可作為司法途徑，同時(shí)可引用《美洲國(guó)家友好解決爭(zhēng)端條約》等作為管轄依據(jù)。此外，區(qū)域內(nèi)組織在協(xié)調(diào)爭(zhēng)端方面發(fā)揮作用。例如，加勒比共同體會(huì)定期就成員國(guó)邊界問(wèn)題表態(tài)支持，并通過(guò)政治對(duì)話(huà)提倡和平解決，如在圭亞那-委內(nèi)瑞拉爭(zhēng)端中，加勒比共同體成員國(guó)多次在首腦會(huì)議上強(qiáng)調(diào)維護(hù)圭亞那領(lǐng)土完整、呼吁和平解決爭(zhēng)端。[31]除了加勒比共同體外，聯(lián)合國(guó)及地區(qū)機(jī)構(gòu)也支持加勒比國(guó)家解決爭(zhēng)端。聯(lián)合國(guó)海洋法條約委員會(huì)處理大陸架劃界建議，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)和大會(huì)亦時(shí)常呼吁維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。國(guó)際發(fā)展組織如世界銀行，不時(shí)參與提供邊界協(xié)調(diào)和測(cè)量方面的技術(shù)援助。區(qū)域安全伙伴關(guān)系如美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與加勒比國(guó)聯(lián)合巡邏，則有助于防范海域?qū)χ拧？傮w而言，加勒比各國(guó)在劃界和開(kāi)發(fā)問(wèn)題上，結(jié)合了《聯(lián)合國(guó)海洋法條約》框架、雙邊條約實(shí)踐和多邊組織斡旋，以和平方式管控海洋權(quán)利爭(zhēng)端。
美墨的邊境治理。按照馬丁內(nèi)斯的分類(lèi)，美國(guó)和墨西哥邊境屬于相互依存的邊境地區(qū)，也是世界上最不平等的邊境地區(qū)之一。美墨邊境綿延近2000英里，由沙漠、高山、熱帶叢林等各種地形以及14座雙子城組成。雖然1994年北美三個(gè)國(guó)家簽訂了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，北美各國(guó)貿(mào)易往來(lái)日益緊密，但美國(guó)與墨西哥的人均收入差異懸殊，比例基本達(dá)到10∶1。[32]這也是促使墨西哥向美國(guó)移民的主要驅(qū)動(dòng)力，不過(guò)美墨邊境的人員流動(dòng)仍受到邊境安全機(jī)構(gòu)的限制。
在歷史上的大部分時(shí)期，美墨邊境管控相對(duì)寬松，但“9·11”事件后，美國(guó)開(kāi)始修建兩國(guó)之間的隔離措施。美國(guó)對(duì)美墨邊境治理的主要考量集中在安全、跨境犯罪和非法移民等問(wèn)題上。[33]美國(guó)的邊境治理舉措包括建墻、雙邊合作、立法與行政資源部署等方式。
美墨隔離墻的早期建設(shè)，始于20世紀(jì)90年代克林頓政府時(shí)期。2006年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《安全圍墻法》授權(quán)建造約700英里的隔離設(shè)施。奧巴馬政府期間雖對(duì)部分關(guān)卡和雙層?xùn)艡谶M(jìn)行了升級(jí)，但新增墻體建設(shè)受環(huán)境訴訟爭(zhēng)議和資金限制而停滯。特朗普首次執(zhí)政期間將美墨邊境墻建設(shè)作為核心政策之一，通過(guò)國(guó)家緊急令轉(zhuǎn)用國(guó)防資金并頒布環(huán)保法豁免，在其第一任期內(nèi)累計(jì)建成約450英里的壁壘（均為既有墻體升級(jí)或新增障礙）。拜登政府2021年初上臺(tái)后暫停多數(shù)新墻項(xiàng)目，但利用既有預(yù)算完成了部分工程；2025年4月，特朗普政府再次在加州啟動(dòng)約2.5英里的新墻建設(shè)。
為實(shí)現(xiàn)對(duì)邊境的專(zhuān)項(xiàng)管理，美國(guó)設(shè)立一系列邊境治理相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)。其中，國(guó)土安全部下屬的美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）和移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE），是美國(guó)邊境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體。CBP的職責(zé)是在陸地、?？盏冗吘橙€(xiàn)阻截非法入境、走私與恐怖威脅，同時(shí)促進(jìn)合法貿(mào)易與通行。2025財(cái)年，CBP預(yù)算規(guī)模約19.8億美元預(yù)算，擁有68,069個(gè)編制，在職員工數(shù)量約65,600人。CBP下轄兩大系統(tǒng)：邊境巡邏局（USBP）負(fù)責(zé)陸路邊界的日常巡邏與防范，數(shù)萬(wàn)名邊境巡邏官，依托巡邏車(chē)、無(wú)人機(jī)、監(jiān)控雷達(dá)等高科技裝備，開(kāi)展高頻次、全覆蓋的日常巡邏防范；港口檢查部門(mén)則駐守陸?？湛诎?，負(fù)責(zé)旅客和貨物的檢查查驗(yàn)。[34]ICE以美國(guó)內(nèi)陸為主要執(zhí)法區(qū)域，下設(shè)執(zhí)法與遣返處（ERO）和國(guó)土安全調(diào)查局（HSI）。其中，執(zhí)法與遣返處管理移民執(zhí)法全過(guò)程，包括非法居留者的識(shí)別、逮捕、監(jiān)禁和遣返，其執(zhí)法重點(diǎn)對(duì)象為曾犯罪或被裁定為遣返對(duì)象的移民，以及在邊境被捕后安置到內(nèi)陸的無(wú)證滯留者。國(guó)土安全調(diào)查局則是聯(lián)邦刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨國(guó)犯罪調(diào)查，包括跨境毒品、武器和人口販運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，與墨方執(zhí)法部門(mén)保持緊密合作。[35]
總體而言，美國(guó)方面通過(guò)CBP守衛(wèi)國(guó)門(mén)、ICE深入內(nèi)地，形成“前后方”立體執(zhí)法體系。墨西哥的主要執(zhí)法力量包括國(guó)家移民局（INM）和2019年成立的國(guó)家憲兵，以及地方警察和海關(guān)部門(mén)。國(guó)家移民局和憲兵在美墨邊境兩側(cè)負(fù)責(zé)巡邏、檢查交通運(yùn)輸、逮捕非法越境者并執(zhí)行遣返等任務(wù)。2020年以來(lái)，受美國(guó)施壓與移民潮激增雙重影響，墨西哥大幅加大了邊境執(zhí)法力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年墨西哥拘留移民人次超過(guò)30萬(wàn)，同時(shí)在南北邊境增設(shè)數(shù)十個(gè)移民拘留中心，并高頻次開(kāi)展遣返行動(dòng)。
美墨兩國(guó)圍繞邊境治理與跨境犯罪問(wèn)題建立了多層次雙邊合作機(jī)制，在販賣(mài)毒品、拐賣(mài)人口、武器走私等跨境犯罪治理方面，兩國(guó)開(kāi)展了長(zhǎng)期合作。在非法移民方面，美墨雙方在執(zhí)法機(jī)制上建立了合作渠道。美國(guó)在墨西哥設(shè)有執(zhí)法聯(lián)絡(luò)官和使領(lǐng)館移民官，墨西哥執(zhí)法部門(mén)則與CBP/ICE共享情報(bào)并進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。在毒品走私方面，美國(guó)緝毒局（DEA）、海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）和國(guó)土安全調(diào)查局與墨西哥執(zhí)法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期合作。美國(guó)司法部和緝毒局成立了多支聯(lián)邦特遣隊(duì)，與墨方共享情報(bào)并開(kāi)展協(xié)同行動(dòng)。在打擊人口走私和武器走私方面，美墨雙方同樣保持深度合作，在削弱跨國(guó)走私網(wǎng)絡(luò)、逮捕關(guān)鍵涉案人員、切斷犯罪鏈條方面取得了一定成效，這些雙邊合作成果體現(xiàn)了跨境執(zhí)法協(xié)作對(duì)維護(hù)地區(qū)安全的重要價(jià)值。
在更廣泛的合作層面，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和部長(zhǎng)級(jí)官員定期舉行會(huì)談，圍繞邊境安全和移民管理議題展開(kāi)戰(zhàn)略磋商。兩國(guó)還通過(guò)雙邊委員會(huì)（如《北美安全合作》框架、“美墨移民對(duì)話(huà)”等）持續(xù)深化情報(bào)共享、執(zhí)法人員聯(lián)合培訓(xùn)及跨境犯罪協(xié)同打擊。此外，美國(guó)經(jīng)由國(guó)務(wù)部或國(guó)土安全部向墨西哥提供財(cái)政和技術(shù)支持，幫助加強(qiáng)其南北邊境管理，并通過(guò)聯(lián)合國(guó)等平臺(tái)與墨西哥在庇護(hù)者安置、跨境移交等事務(wù)上開(kāi)展務(wù)實(shí)合作?？傮w而言，盡管存在分歧，美墨兩國(guó)通過(guò)雙邊協(xié)議、高層對(duì)話(huà)和法律渠道協(xié)調(diào)政策在邊境和移民議題上保持密切溝通與合作，致力于實(shí)現(xiàn)有效的邊境治理。
結(jié)論：全球視野下邊疆治理的啟示
在全球視野中重新審視“邊疆”（frontier）的概念及其治理邏輯，既是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的梳理，也是對(duì)當(dāng)下國(guó)家治理策略的審思。當(dāng)今世界，現(xiàn)代國(guó)家的邊疆治理并非單一民族國(guó)家的封閉命題，而是一種深嵌于國(guó)家建構(gòu)、權(quán)力投射與地緣政治博弈之中的復(fù)雜機(jī)制。前文的觀察與分析，為思考邊疆治理提供了重要的理論視角與實(shí)踐啟示。
首先，重新理解“邊疆”概念本身具有重要意義。“frontier”不僅僅指固定邊界，還動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力滲透與文明擴(kuò)展的過(guò)程。邊疆既有地理等自然屬性，更是人為建構(gòu)的結(jié)果，是現(xiàn)代國(guó)家秩序的綜合體現(xiàn)。故而，邊疆問(wèn)題不應(yīng)被簡(jiǎn)化為“穩(wěn)定”或“發(fā)展”所能涵蓋的問(wèn)題，而應(yīng)納入現(xiàn)代國(guó)家的秩序構(gòu)建以及國(guó)家現(xiàn)代化治理體系中進(jìn)行把握。
其次，邊疆不僅是地理空間，而且是與族群、宗教和地緣政治等結(jié)合在一起的綜合議題。這要求治理者深諳現(xiàn)代政治秩序的運(yùn)作邏輯與帝國(guó)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)。以法國(guó)對(duì)科西嘉島的治理為例，邊疆問(wèn)題必須恪守主權(quán)原則和政治性國(guó)族原則。在現(xiàn)代國(guó)家中，國(guó)家主權(quán)之下只認(rèn)可公民個(gè)體的政治性身份，而其他基于宗教、族群、性別等的認(rèn)同都不能構(gòu)成政治性身份。在主權(quán)、國(guó)族和公民身份基礎(chǔ)上，邊疆治理的具體策略可以是非中央集權(quán)的，或者可以采用傳統(tǒng)帝國(guó)秩序邏輯，通過(guò)差異治理、保持適度地方性和文化差異性、治理權(quán)靈活分配等，來(lái)穩(wěn)固邊疆的政治認(rèn)同，形成更加靈活、更具包容性的邊疆秩序構(gòu)建方式，捍衛(wèi)國(guó)家利益與國(guó)家統(tǒng)一。
最后，需要高度重視邊疆的復(fù)雜多樣性。一個(gè)國(guó)家，特別是大國(guó)，很可能存在多種不同形式的陸疆與海疆，并且不同區(qū)域的邊疆所處的地緣位置以及鄰國(guó)關(guān)系也是高度差異化的。從加勒比海和美墨邊境的邊疆治理實(shí)踐可以看出，邊境意義上的邊疆治理需要積極構(gòu)建超越國(guó)界的區(qū)域治理機(jī)制，并充分發(fā)揮國(guó)際法與多邊公約的規(guī)范作用。跨邊境的邊疆治理機(jī)制既需要國(guó)家這一行為主體的積極作為，也需要國(guó)際組織、區(qū)域性共同體等不同層面行為主體的共同參與。未來(lái)的邊疆治理，應(yīng)是一種包容性治理、協(xié)同性機(jī)制與全球性思維的有機(jī)結(jié)合。唯有如此，才能在世界秩序不斷演變的浪潮中，筑牢國(guó)家統(tǒng)一、安全與發(fā)展的堅(jiān)實(shí)屏障。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“世界歷史上‘疆域’的觀念與治理體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：24&ZD265）
注釋
[1]S. Elden, The Birth of Territory, Chicago: University of Chicago Press, 2013, p. 322.
[2]周平：《全球化時(shí)代的疆域與邊疆》，見(jiàn)周平主編：《國(guó)家的疆域與邊疆》，北京：中央編譯出版社，2017年，第18～19頁(yè)。
[3]關(guān)于疆域、邊境與邊疆的區(qū)分，參見(jiàn)周平：《全球化時(shí)代的疆域與邊疆》，第19頁(yè)；劉雪蓮、劉際昕：《全球治理視角下的邊境治理研究》，《教學(xué)與研究》，2017年第2期。
[4]何明：《邊疆觀念的轉(zhuǎn)變與多元邊疆的構(gòu)建》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第5期；于沛等：《全球化境遇中的西方邊疆理論研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第334～412頁(yè)。
[5]F. Simonet, Glosario de voces ibéricas y latinas usadas entre los mozárabes: Precedido de un estudio desde el dialecto hispano-mozárabe, Madrid: Establecimiento Tipográfico de Fortanet, 1988, p. 232.
[6]F. Mood, "Notes on the History of the Word 'Frontier'," Agricultural History, 1949, 22(2).
[7]H. Cockeram, The English Dictionarie: Or, An Interpreter of Hard English Words, London: Eliot's Court Press, 1623.
[8]弗里德里克·杰克遜·特納：《美國(guó)邊疆論》，董敏、胡曉凱譯，北京：中國(guó)對(duì)外翻譯出版有限公司，2011年，第2～4頁(yè)。
[9]F. J. Turner, The Frontier in American History, New York: H. Holt, 1920.
[10]F. Ratzel, Politische geographie, Munchen: R. Oldenbourg, 1893.
[11]關(guān)于法國(guó)自然邊疆觀的研究，參見(jiàn)諾曼·J. 彭斯：《法國(guó)“自然邊疆”觀的起源》，袁劍、劉璽鴻譯，見(jiàn)邢廣程編：《中國(guó)邊疆學(xué)》（第10輯），北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第260～272頁(yè)；黃艷紅：《近代法國(guó)萊茵河“自然疆界”話(huà)語(yǔ)的流變（1450～1792）》，《歷史研究》，2016年第4期。
[12][13][15]喬治·納撒尼爾·寇松，《論疆界》，張凱峰譯，見(jiàn)張世明等主編：《空間、法律與學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)：西方邊疆經(jīng)典文獻(xiàn)》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2014年，第157、161、190頁(yè)。
[14]于沛等：《全球化境遇中的西方邊疆理論研究》，第215～216頁(yè)。
[16]馬克斯·韋伯：《社會(huì)學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005年，第74頁(yè)。
[17][20]李強(qiáng)：《從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的視角看行政管理體制改革》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2008年第3期。
[18][19]安東尼·吉登斯：《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤、王銘銘譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998年，第141、144～145頁(yè)。
[21]于爾根·奧斯特哈默：《世界的演變：19世紀(jì)史》Ⅱ，強(qiáng)朝暉等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第 815頁(yè)。
[22]俞可平：《帝國(guó)新論》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2022年第2期。
[23]克里尚·庫(kù)馬爾：《千年帝國(guó)史》，石煒譯，北京：中信出版集團(tuán)，2019年，第9～10頁(yè)。
[24]"Loi n 82-214 du 2 mars 1982," Journal Officiel de la République Française, 3 Mars 1982.
[25]"La loi n 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la Collectivité territoriale de Corse," Journal Officiel de la République française, 13 Mai 1991.
[26]"La loi n 2002-92 du 22 janvier 2002, portant les nouvelles compétences de la Collectivité territoriale de Corse," Journal Officiel de la République française, 23 Janvier 2002.
[27]"Macron Proposes Limited Autonomy for France's Mediterranean Island of Corsica," 28 September 2023, https://apnews.com/article/france-macron-corsica-autonomy-4d1d1ebe49dc630e3f528ac786a248a3.
[28]O. J. Martínez, Border People, Tucson: University of Arizona Press, 1994, pp. 6-10.
[29]A. Singh, "The United Nations - Nippon Foundation Fellowship Programme (2007-2008)," 20 December 2008, https://www.un.org/Depts/los/nippon/unnff_programme_home/fellows_pages/fellows_papers/singh_0809_guyana.pdf.
[30]孔令杰、陳龍：《國(guó)際法院“尼加拉瓜訴哥倫比亞案”2023年判決之批評(píng)》，《國(guó)際法研究》，2025年第1期。
[31]"Guyana/Venezuela Controversy," 13 October 2015, https://caricom.org/guyana-venezuela-controversy/.
[32]K. Staudt, Border Politics in a Global Era: Comparative Perspectives, Rowman & Littlefield Publishers, 2017, p. 58.
[33]T. Payan, The Three US-Mexico Border Wars: Drugs, Immigration, and Homeland Security, Westport, CT: Praeger Security International, 2016.
[34]Department of Homeland Security, "U.S. Customs and Border Protection: Budget Overview (Fiscal Year 2025)," https://www.dhs.gov/sites/default/files/2024-04/2024_0314_us_customs_and_border_protection.pdf.
[35]U.S. Immigration and Customs Enforcement, "ICE Enforcement and Removal Operations Statistics," https://www.ice.gov/statistics#:~:text=U,national%20security%20and%20public%20safety.
責(zé) 編∕張 貝 美 編∕梁麗琛
Global Perspective on Governance in Border Areas: Theories and Practices
Zhang Xingang
Abstract: Since the early modern period, the concept of the "frontier" has undergone continuous transformation alongside the political practices of modern nation-states and empires. Its meaning has expanded from a mere boundary line to encompass borderlands and even the civilizational periphery. Governance in border areas in the modern world requires integrating the political principles of modern nation-states with the governance practices of traditional empires. Globally, frontiers take on diverse forms, and those functioning as borders demand transboundary governance mechanisms under the framework of international order. The cases of Corsica under French rule, maritime territorial disputes in the Caribbean, and land border management along the U.S.–Mexico boundary offer vivid illustrations of governance in border areas within contemporary political orders. Future governance in border areas must organically integrate the concepts of inclusive governance, the construction of collaborative mechanisms, and global thinking to fortify a solid barrier for national unity, security, and development.
Keywords: frontier, borderland, governance, modern state
