摘 要:隨著數字政府建設深入推進，在科層結構壓力、政績競爭、平臺碎片化建設和技術權威放大等多重因素的交織作用下，基層數字治理在一定程度上被異化，催生出數字形式主義。這不僅偏離數字賦能基層治理的初衷，也催生出新的治理困境，成為數字政府建設背景下許多基層干部不時能夠感知的負擔。當務之急，應從優化政績考核機制、健全平臺評估體系、強化集成整合能力、理順技術與治理關系等方面入手，堅持以實效為導向的數字治理邏輯，系統有效整治基層數字形式主義，切實為基層減負與治理提質賦能增效。
關鍵詞:數字形式主義 基層減負 基層治理 數字政府
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會對鍥而不舍落實中央八項規定精神作出重要部署，要求“健全防治形式主義、官僚主義制度機制”。2025年中央一號文件在第二十一條中單獨設立了“持續整治形式主義為基層減負”的突出標題，并進行深入系統的闡述。尤其強調對“指尖上的形式主義”持續深化整治，清理整合面向基層的政務應用程序。[1]所謂“指尖上的形式主義”，即數字形式主義，是指通過政務移動應用程序、各類工作群組等渠道，衍生出的大量形式化操作，是“互聯網+”環境下形式主義的新變種。作為傳統形式主義在數字化背景下的延伸，數字形式主義已成為基層干部反映最為強烈的新型負擔。[2]
盡管政策持續推進落地，但在實際操作中，“多頭填報”“過度留痕”等數字形式主義現象仍時有出現，不僅偏離數字賦能基層治理的初衷，也催生出新的治理困境，成為數字政府建設背景下許多基層干部不時能夠感知的負擔。亟須系統整治數字形式主義，切實為基層減負賦能。
基層數字形式主義的主要表現
基層數字形式主義以技術應用之名行形式主義之實，主要表現為痕跡管理異化、系統建設形式化、數據填報冗余化和算法邏輯中心化。
痕跡管理異化。痕跡管理本意是通過檔案化、臺賬化的方式，確保任務完成的有“跡”可尋和工作成效的以“跡”證“績”。近年來，隨著數字平臺建設的深入推進，痕跡管理日益呈現出計量化、可視化特征，使上級政府能更直觀地看到基層工作的進度和成效，更好激勵基層干部擔當作為。然而，從實踐來看，痕跡管理在數字技術手段的加持下，在少數地方異化為過度數字留痕和虛假數字留痕等痕跡主義問題。一方面，為迎合上級對痕跡可視化、可量化的要求，有的基層干部熱衷于通過線上打卡、軌跡定位、圖片上傳等數字留痕形式，展現工作過程，形成“為留痕而留痕”的機械操作；另一方面，為吸引上級政府的注意力，個別地方通過“數據注水”和“數據造假”等方式，制造虛假數字成果。這種以“虛假數字留痕”取代“干事實”的行為，實質是一種新的行政不作為。[3]
平臺建設形式化。數字平臺建設的初衷在于通過平臺化運作，優化治理流程，提升處置效能，增強治理績效。然而，實際推進中，基層數字平臺建設日益呈現“花架子化”傾向。一方面，有的地方和部門在缺乏充分需求分析的情況下，盲目推進系統升級，脫離實際業務場景，導致平臺在使用中陷入“懸浮”狀態，不僅未能提升治理效能，反而增加基層學習和運維負擔；另一方面，為追求短期成果，有的地區熱衷開發各類“高大上”的應用，過度強調界面展示與功能堆砌，忽視平臺的可操作性和可持續性，最終使平臺淪為數據展示和迎檢作秀的擺設，造成資源浪費與治理低效。
數據填報冗余化。數據填報本意在于通過數字化手段實現政務數據共享，減少基層重復報送。然而，在實際推進過程中，數據填報呈現出冗余化傾向，逐漸異化為新的負擔來源。基層人員在日常操作中，常需要針對同一事項在多個平臺上重復錄入、反復上傳，而不同系統對填報格式和時間節點的要求又各不相同，為應對數據填報要求，機械式填報與碎片化作業逐漸成為常態。在少數地方，填報工作從支撐決策、優化治理的手段，異化為基層事務性負擔，擠占基層干部解決實際問題的時間與精力。
算法邏輯中心化。基層治理作為以經驗判斷和情境適配為主導的治理場域，依賴靈活應對和因地制宜的方式實現有效運作。[4]然而，隨著數字技術在基層治理中的廣泛應用，基層執法和管理實踐逐漸出現以算法邏輯為主要依據的中心化傾向。具體來看，一方面，部分地區將算法識別作為執法和問題響應的前提。基層工作人員往往依據系統派單執行任務，未被平臺標注的問題則被忽略，導致群眾線下反映的問題回應滯后，治理邏輯由“以問題為導向”異化為“以算法認證為導向”。另一方面，算法邏輯難以應對實際治理情境的復雜性。例如，在出店經營治理中，即便商戶無意越界數厘米，也被數字平臺認定為違規事項并生成派單，迫使基層人員開展機械式執法，浪費執法資源并制造治理負擔。由此可見，算法邏輯中心化導致基層在執法過程中裁量空間受限，個別治理實踐偏離群眾實際體驗，逐漸演變為圍繞算法運作的形式主義。
基層數字形式主義的成因分析
隨著數字政府建設深入推進，在科層結構壓力、政績競爭、平臺碎片化建設和技術權威放大等多重因素的交織作用下，基層數字治理在一定程度上被異化，催生出數字形式主義。基于上述異化表現，可將基層數字形式主義的成因，概括為以下四個方面。
雙重結構壓力導致留痕式自保。基層出現的過度數字留痕和虛假數字留痕現象，本質上反映出基層干部在責任傳導與數字考核雙重擠壓下，以“數字留痕”尋求“避責自保”的行動邏輯。當前，基層治理任務仍大致處在任務層層分解、責任逐級下壓的壓力型體制中。數字技術的嵌入和平臺化運作，不僅未能打破這一結構性慣性，反而增加基層數字考核壓力。一方面，在層層發包、層層加碼的責任鏈條下，上級通過數字技術將治理責任與治理成效量化為數據指標，迫使基層為了“有數可看”而刻意制造留痕，偏離留痕本應服務治理成效的初衷；另一方面，在任務超載和權責失衡的治理環境下，數字監控技術和業務流程分解放大過程控制的剛性約束，促使基層在執行任務時以“數字留痕”“指標達標”來回應考核壓力，導致留痕異化為規避問責風險的形式主義工具。
數字政績比拼導致包裝式應對。當前，大量基層數字平臺陷入“建而不用”“建而難用”的困境，根源在于扭曲的數字政績觀，誘使各級政府通過“技術包裝”謀求在橫向數字政績比拼中脫穎而出。近年來，數字平臺建設和數字技術應用，不僅成為上級評估基層治理成效的重要依據，也成為各級政府打造政績亮點的重要抓手。這不可避免引發兩種傾向：一方面，在縱向考核壓力下，一些基層政府為追求考核達標，盲目照搬上級或其他地區的數字平臺建設模式，忽視與本地應用場景的適配性，導致數字平臺懸浮于實際治理需求之上；另一方面，在橫向政績競爭中，一些地方熱衷于追求“技術創新”和“數據亮眼”，重形式、輕實效，致使部分數字平臺異化為政績展示工程，脫離服務治理效能提升的初衷。
平臺碎片建設導致數據多頭填報。數據填報冗余化的背后，是數字平臺建設碎片化與數據資源整合機制缺失。在垂直管理體制下，各上級部門依據自身業務需求獨立開發系統。在地方分級管理體制下，地方各職能部門多以本部門利益為導向，主導數字平臺建設，整體缺乏統籌整合，沒有構建起縱向到底、橫向到邊的網格化立體平臺。條條、條塊、塊塊之間數據壁壘嚴重，多頭立項、分散建設進一步割裂數據鏈條，跨部門、跨層級的數據共享在實踐中仍受制于數據所有權歸屬與部門利益博弈，數據流通受阻，系統互聯互通流于形式。上述技術性與體制性障礙交織疊加，最終導致基層工作人員在多個割裂平臺中被動重復填報，數據利用效率低下，背離數字化改革“減負賦能”的初衷。
技術權威放大導致治理脫實執行。算法邏輯中心化現象的根本成因，源于基層治理過程中治理主體對技術權威的放大與過度依賴。數字技術被賦予高效、精準、中立的治理想象，被視為克服人為判斷偏差、提升行政效率的重要工具。然而，實際操作中，技術往往被簡化為絕對標準，逐步取代基層人員的經驗判斷。治理主體在運用平臺算法時，傾向于將系統識別結果作為唯一判斷依據，忽略了實際治理中復雜多變的情境需求，使“技術中立”異化為“技術主導”，導致治理行為脫離實際問題，走向機械化執行。作為新的權力延伸，數字技術逐漸演變為治理權力的新載體，技術權威的放大不僅壓縮基層執法人員的自主裁量空間，弱化靈活應對的能力，也扭曲以實際問題為導向的治理邏輯，最終催生以算法邏輯主導的形式主義執行。
有效整治基層數字形式主義的對策建議
當前，亟須通過健全政績考核機制、完善平臺評估流程、強化集成整合能力、理順技術與治理關系，推動數字治理回歸減負增效的初衷。
優化政績考核機制，遏制痕跡管理異化傾向。2020年，中共中央組織部印發《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》指出，要“做好高質量發展綜合績效評價與領導班子和領導干部政績考核的工作銜接，力戒形式主義”。這一政策文件為破解痕跡管理異化問題提供了重要指引，具體可從兩方面著力。一方面，優化數字政績考核機制，調整考核邏輯。在數字政府建設中，綜合運用多元考評手段，不能僅依賴于“可統計”“可視化”的量化指標，還應強化對“過程實效”的評價，重點將群眾滿意度、問題解決率、治理響應速度等指標納入考核體系，真正以群眾體驗為核心評估標準。另一方面，合理界定基層政府的數字治理職責并予以制度保障。如前所述，責任的無限擴大和權責配置失衡，是滋生數字形式主義的關鍵原因。為有效遏制這一問題，關鍵要從“權責”這一因素上下功夫。當前，全國各地開展的“全面建立鄉鎮（街道）履職事項清單”的改革實踐，從權責明晰層面糾治了因“加碼”“加壓”而產生的數字形式主義。與此同時，切實杜絕數字形式主義、激發基層干部擔當作為，還需要通過建立配套制度和監督機制，來確保“履職事項清單”在基層的有效落地。
健全全流程評估機制，推動數字平臺建設重質量重實效。為防止數字平臺重復建設和政績工程化傾向，應堅持以實效為導向，健全平臺建設、應用、退出的全流程評估體系。一方面，建立健全平臺退出與更新迭代機制。對“建而不用”的平臺，應及時依法依規予以下線，避免造成財政負擔與基層負擔。推行“三審三清”退出流程，即由數據部門牽頭，組織業務部門初審必要性、財政部門復核經濟性、第三方機構終審社會效益，并同步清理歷史賬號、遺留權限和冗余訪問路徑，確保平臺安全有序退出。對于“建而難用”的平臺，摸清問題根源。因技術條件不足導致的問題，應組織專業技術力量優化升級；因組織機制不暢造成的問題，應通過制度創新與流程再造，推動平臺真正運轉起來。另一方面，持續優化項目立項與后評估機制。嚴格把關平臺建設項目立項，以實際需求和功能目標為導向，重點審查平臺項目的需求真實性、功能不可替代性與財政可持續性，杜絕“為建而建”、功能空轉的形式主義工程。立項后的項目，對于未達立項承諾且整改無效的，倒查審批流程，嚴肅追責問責。通過“用好存量、做優增量”雙管齊下，切實推動平臺建設從“重數量”向“重質量、重實效”轉型。
強化集成整合能力，打破平臺壁壘和數據孤島。針對政務數字平臺碎片化、數據流通受阻的問題，需要以強化集成能力為核心，系統推進平臺集約建設，打破條塊分割，促進部門間數據共享流通，真正構建起縱向到底、橫向到邊的網格化立體平臺體系。完善跨部門數據共享規則與技術接口標準，構建統一數據標準體系和接口規范，推動數據分類分級管理與標準化共享交換，為平臺互聯互通提供有力支撐。堅持整體性思維，按照“一個入口、一次登錄”的理念，整合多頭分散的平臺系統，避免部門各自為政、重復開發，提升平臺協同性和數據流通性。同時，應以基層使用體驗為導向，優化流程設計，精簡不必要的重復報送要求，確保數據統采、操作簡便，真正實現“基層一張表”，推動數字治理回歸減負增效的實質性軌道。
理順技術與治理關系，防止算法中心化對基層自由裁量的壓縮。推動“技術可用”向“技術適用”轉變，夯實治理實踐的技術基礎。算法應用必須服從基層實際治理需求，依據不同應用場景設置合理容差范圍，建立必要的人工干預與調整機制，避免過度精準引發過度響應，使技術真正服務于治理實效，為實現經驗治理與算法治理的協調融合奠定基礎。構建“人機共治”機制，保障基層工作人員的自主裁量權。在系統自動識別之外，為基層治理留出靈活調整空間，確保治理決策既有技術支撐，又能因地制宜適配實際情境，避免出現未被算法識別即不處理的治理盲區。完善考核與應用聯動機制，確保平臺技術始終圍繞公共價值目標運作。將公共價值實現納入基層考核體系，防止平臺技術邏輯反客為主，推動數字治理真正實現以人民為中心、以實效為導向的智能轉型。
回歸“為用而建”，為基層治理提質增效注入數字動能。隨著人工智能、物聯網等數字技術的迅速發展，基層治理中的數字平臺應用越來越廣泛。作為優化治理結構、賦能治理過程的新工具，數字平臺是提升基層治理效能的重要支撐，但一些地方在政績考核壓力與權責錯配等多重因素作用下，也成為滋生基層數字形式主義的土壤，陷入加重基層負擔、削弱治理實效的治理悖論。數字平臺建設應始終錨定“讓治理更有效”的本質追求，而非異化為責任轉移、政績包裝的技術工具。未來，切實整治基層數字形式主義問題，關鍵要回歸“為建而用”的目標導向，通過優化制度邏輯、提升集成能力、理順技術與治理關系，打破數字技術應用與治理效能提升之間的脫節困境。唯有真正落實“以用為本、以實為重”的治理理念，才能切實實現從“建得好”到“用得好”的根本轉變，進而為基層減負、為治理提質增效注入數字動能。
【本文作者為中南大學地方治理研究院院長、公共管理學院教授；中南大學地方治理研究院助理研究員余麗智、袁贊、胡翱，對本文亦有重要貢獻】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉