【摘要】在世界百年未有之大變局加速演進、科技革命縱深突破的背景下，未來一段時間，圍繞科技、產業和經濟發展制高點、控制權的國際競爭將空前激烈，大國之間關于人才爭奪、人才制度和人才發展治理體系的較量將更趨白熱化。面對“十五五”時期的新變化新挑戰新要求，推動教育科技人才體制機制一體改革，構建一流人才主導的卓越創新體系，重構專業型事業單位底層管理運行邏輯，推進戰略人才力量建設改革試點，實施更加開放的國際人才制度創新，完善新質生產力人才開發保障體系，是進一步深化改革的著力點和突破口。

【關鍵詞】“十五五”時期 人才發展規劃 大國工匠 高技能人才

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

“千秋基業，人才為本。”推進中國式現代化，人才是戰略性支撐。今天，我們比歷史上任何時期都更加接近實現中華民族偉大復興的宏偉目標，也比歷史上任何時期都更加渴求人才。面對“十五五”時期將要出現的新形勢新變化新挑戰，如何把握新時代人才強國戰略實施和人才隊伍建設的關鍵環節，厘清下一步人才工作改革突破的著力點，為黨和國家中心工作提供人才支撐和戰略支持，是需要持續關注和深入探討的重要課題。

謀劃“十五五”人才發展規劃的戰略脈絡和邏輯起點

“十四五”期間，我國以2021年中央人才工作會議為重大歷史性節點，深入實施新時代人才強國戰略，推動人才工作實現體系性重構和系統性升級。2021年中央人才工作會議作為新時代人才工作的里程碑，系統謀劃到2035年的人才發展戰略，確立實施新時代人才強國戰略“四梁八柱”基本框架：明確“加快建設世界重要人才中心和創新高地”的嶄新目標，提出“加快形成戰略支點和雁陣格局”“加快建設國家戰略人才力量”“深化人才發展體制機制改革”“堅持全方位培養用好人才”等重大戰略舉措，形成新時代人才強國戰略的結構體系布局。

2022年，黨的二十大報告首次將“人才”列入全會報告的一級標題，將人才工作章節位置前移，將“大師”“大國工匠”和“高技能人才”納入國家戰略人才力量序列，提出“強化現代化建設人才支撐”“人才引領驅動”“完善人才戰略布局”“堅持各方面人才一起抓”等新思想新論斷，同時首次將教育、科技、人才列為專章，放在黨和國家“中心工作”也即“經濟建設”模塊進行一體部署。其中，黨的二十大報告對以往黨代會工作報告中“人才”板塊進行調整，突出在“開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢”背景下，人才作為新質生產力“第一”“生產力要素”的地位和作用，以及由“教育”到“人才”，再到“科技”的戰略推動路徑及工作部署要求。2024年，習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時指出：“要按照發展新質生產力要求，暢通教育、科技、人才的良性循環，完善人才培養、引進、使用、合理流動的工作機制。”①2024年黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，更以“構建支持全面創新體制機制”為章節標題，對教育科技人才體制機制一體改革作出系統部署，為走好人才引領驅動的中國式現代化道路夯實制度基礎。

可以看到，黨的二十大和二十屆三中全會對人才工作的安排部署，其核心內容是在貫徹中央人才工作會議精神基礎上的完善補充。中央人才工作會議錨定未來十五年我國人才工作，進行長期性系統性戰略安排，其起始期是“十四五”，完成期是“十六五”。而“十五五”時期，恰好處于“建設世界重要人才中心和創新高地”的“中期階段”，其重要性可見一斑。

“十四五”以來我國人才工作邁上新臺階、造就新優勢

“十四五”時期，以人才引領發展、支撐高質量發展，加快培育新質生產力，是我們黨立足新發展階段作出的重大戰略部署。五年來，我國人才工作主動對接產業升級需求，在創新人才發展體制機制、激發人才創新活力、促進人才集群發展等方面取得顯著成效，為加快建設世界重要人才中心和創新高地奠定堅實基礎。

我國已形成具有全球競爭力的人才集群，在規模和質量上均展現出顯著優勢。根據國家統計局數據，2023年我國研發人員全時當量達到724.1萬人年，穩居世界首位。當前，我國受過高等教育人數超過2.5億人，新增勞動力平均受教育年限達到14年。我國具備聯合國全部產業分類的全口徑人才，是全世界產業人才資源最密集、門類最齊全、活躍度最高的國家②。根據全球房地產咨詢公司世邦魏理仕（CBRE）發布的《2025年全球科技人才指南》，全球科技人才數量超過50萬的城市均位于亞洲，其中北京、上海、深圳和廣州等城市，已形成聯動發展的科技人才中心集群。

我國已形成持續增長的研發投入優勢與科研產出優勢。根據國家統計局數據，2024年我國研究與試驗發展（R&D）經費超過3.6萬億元人民幣，同比增加8.3%。目前我國研究與試驗發展（R&D）經費總量僅次于美國，位居全球第二位。近期，加盟浙江大學的日本科學家高畑勛表示，中國“對取得成功成果的學者的報酬遠遠高于日本”。在科研創新產出方面，我國論文發表量和專利授權量均已位居全球首位。此外，2024年中國生成式人工智能專利申請量超過3.8萬件，居世界第一。

我國通過夯實制造業根基和打造創新生態集群，為人才創新提供有力支撐。當前，中國擁有全球最完備的工業體系、最龐大的工程師隊伍、最豐富的應用場景、最快速的技術迭代速度、極具競爭力的生產成本，產業鏈集群化特征明顯、配套能力全球最強。經濟合作與發展組織發布的研究報告《放大鏡下的全球價值鏈依賴關系》認為，在全球價值鏈的各行業上下游十大關鍵節點中，中國主導的關鍵節點數量約占一半。在電子、化工、基礎金屬、機械裝備等行業，中國既是關鍵供應商，也是重要需求方。③在規模宏大的制造業基礎和高素質勞動力支撐下，2024年，我國全部工業增加值完成40.5萬億元④，制造業總體規模連續多年保持全球第一。2023年我國成為全球第一大汽車出口國。2024年中國造船完工量達全球的55.7%，意味著2024年全球交付的船中，有一半以上是中國制造。從家電、手機到汽車、高鐵，中國制造已走向全球。我國不僅在傳統制造業保持優勢，更在高端制造領域持續取得突破。

我國擁有支撐人才發展的大規模市場優勢和豐富應用場景優勢。在創新驅動發展戰略引領下，我國正推動科技創新、人才發展和產業升級，實現從“跟跑”向“領跑”的歷史性跨越。當前，我國在5G技術、深海探測、北斗衛星導航、量子通信、人工智能大模型、機器人技術等領域取得驕人成績。在世界百年未有之大變局加速演進的時代背景下，中國正迎來新技術、新動能與新賽道的深度融合。這一歷史性進程，催生新需求、開拓新場景，為各類人才施展才華提供廣闊舞臺，也為培育領軍型人才提供重要機遇。基于龐大的人口基數和市場規模，在未來推動全國統一大市場建設進程中，我國人才創新優勢還將進一步放大，從而有力推動國內國際雙循環相互促進的新發展格局的形成。

我國正加速吸引國際頂尖學者匯聚。這包括諾貝爾獎、菲爾茲獎、麥克阿瑟天才獎得主，以及其他國際重要學術榮譽獲得者來華工作。根據世界知識產權組織發布的《2024年全球創新指數（GII）報告》先期報告，我國擁有的全球百強科技集群數量達到26個⑤，連續兩年居世界首位。在人工智能引領的新一輪科技革命浪潮中，我國有望建設成為具有全球影響力的科技創新中心和人才高地。

以“十五五”人才發展規劃推動人才發展改革新突破

推動教育科技人才體制機制一體改革。健全教育科技人才一體改革統籌協調機制，形成目標統一、工作互嵌、體系貫通的統籌工作體系。選取部門、地方及重點高新技術園區開展教育科技人才一體化相關改革試點，打造“三位一體”示范區。推動高校院所建立教育科技人才一體工作體系，加強前沿技術學科建設布局，推動課程、學科、教學模式改革，建立產學研協同人才培養機制。推動建立政府部門、行業企業、院校協同聯動機制，搭建產業人才開發基礎工作協作平臺，在培養方案制定、專業教材編寫、師資隊伍培養、實習實訓基地建設等方面，實現深度產教融合。進一步強化高校應用性學科教師需要具備一定產業實踐經歷及產業項目參與經歷的資格要求，建立院校師資開放式交流機制，打通企業、高校、科研院所高水平人才流動通道，吸引產業高層次人才到高校院所任職任教。以產業需求為重心，以龍頭企業為主導，推進職業教育機制改革完善。進一步深化與高校開放辦學相適應的職稱制度改革，并深化事業單位人事管理制度改革。拓寬產業一線高水平人才參評院士及獲得國家級科技成果獎勵的通道和機制。加快推進新型資歷框架體系建設，構建學分互認轉換、學習成果互通共享的終身學習體系。完善要素參與收入分配機制，加快研究落實“更好體現人才的市場價值”相關改革舉措。鼓勵國內龍頭企業，投入建設世界一流技術研發機構，建立世界級人才集聚中心和創新中心。支持民營資本參與前沿基礎研究，設立權威性科研與人才獎項。

構建一流人才主導的卓越創新體系。圍繞人工智能、集成電路、生命健康等重點領域，積極借鑒運用國際通行、靈活有效的辦法，創建“類海外”頂尖人才國際一流平臺、“高精專尖”新型科研機構。創建前沿科技孵化機構，推動全球“揭榜掛帥”計劃，有力吸引更多前沿領域的優秀青年人才參與到國家重大項目的建議、評議中來。對標國際一流水平，以產生國際一流成果為導向，聘請國際一流人才掌舵賦權，建設“大師治院治所”新體制國家級科研院所，打造基礎研究特區、科學家特區和人才制度創新高地，構建一流人才集聚創新“共振體”。推廣領軍科學家擔任PI(Principal Investigator，首席研究員)的全權負責制，建立研發機構預算制、項目制有序結合的經費支持制度，為一流科學家和人才團隊提供有國際競爭力的薪酬水平和實驗條件。面向未來國家重大戰略需求，探索實施全球頂尖人才牽引工程及尋訪計劃。推動頂尖人才團隊整建式“帶土移植”，支持各系統、各地方培育打造“人才高峰”“人才尖峰”梯隊。按照“小而精、精而強”思路，支持社會資本引進、創辦世界一流研究型大學和特色專業學院，打通“天才少年”綠色培養通道。引進國際一流理工農醫類大學、職業院校開展合作辦學，并有序推進其獨立辦學試點范圍。更好地解決資助“人”與資助“事”的關系，以產生國際一流原創性成果為導向，改革科研、成果和人才評價機制，保障資源投入能夠流向最有創意的人，試行基于“結果”而非“過程”的科研成果采購制。

重構專業型事業單位底層管理運行邏輯。對高校、科研院所及醫療衛生機構等專業型事業單位，以愿景管理、目標管理為牽引，加快構建符合創新規律和事業發展規律的法人治理結構，進一步傳導相關機構事業發展壓力、市場競爭壓力，完善一線人才能夠自由涌現、脫穎而出的體制平臺。推動高校、科研院所建立理事會治理體系，采取“綜合授權+負面清單”方式賦予用人單位更大自主權，推動自主設置崗位總量、設置創新崗位及崗位標準試點，采取“一把給”“包干制+負面清單”方式支持其發展建設，允許其享有選人、用人，職稱評聘、薪酬待遇等自主權，為“一流人才產出一流成果、一流人才帶出一流人才”提供全方位精準支持。建立以“發展使命”達成度目標為評價基礎的“理事會”事業單位考核機制，如任期內相關領導班子未達成使命發展階段性目標，經理事會評議，可對相關領導班子集體解聘。以此為基礎，推動其將以“行政領導”為中心的管理運行邏輯轉變為以“專家”“教授”“醫生”等為中心的組織運行邏輯體系，加快解決行政權力與專業權力不平衡、“行政化”的資源配置問題和“資歷為本”的人才評價、激勵問題等。

推進戰略人才力量建設相關改革試點。建議將戰略企業家、文化大家，列入國家戰略人才力量建設序列，進一步清理人才“帽子”“頭銜”，特別是進一步精簡青年科技人才“帽子”。精簡基礎研究人才數量，形成少而精的國家基礎研究戰略人才力量，以國際一流原始性發現或創新為評價導向，以預算分配制為主流，大幅提高其薪酬福利水平，將其列入國家重點優先保障體系，支持其開展十年期、二十年期長期潛心研究。建立戰略科學家優先保障制度，完善國家戰略平臺的人才調用制度，擴大“技術總師負責制”試點。對全時全職承擔重大技術攻關、科技成果轉化或平臺建設任務的項目負責人，落實“一項一策”、清單式管理和年薪制。年薪所需經費允許在省級財政科技計劃經費中列支并單獨核算。完善“管評驗分離”科技計劃管理機制，大力實施“揭榜掛帥”“懸賞擇優”等競爭模式創新。推動單列企業科研賽道，針對企業類科研項目、人才、獎勵、職稱認定，建立專門的評審標準與評價體系。健全國際科技合作項目管理制度，探索建立跨境科研物資正面清單管理制度，簡化研發用途設備和樣本樣品進出口手續，出臺科研經費跨境流動使用辦法。擴大科研項目經費使用“包干制”范圍，試行實施經費管理負面清單制。在建立以信任為基礎、以目標績效為導向的整體考核評價機制上，探索建立寬容失敗的科研監督機制。深入推進賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點擴面提質。

推動更加開放的國際人才管理制度創新。推動高技術人才移民制度改革試點，在特定區域進一步放寬外籍專業技術技能人員停居留政策，配套出臺外籍技術技能人員就業、永久居留辦法。探索以全面實施外國人才簽證制度為基礎，為外國科技人才提供工作類居留許可的便利，免辦工作許可證。探索地方試點建立外國人工作許可負面清單制度。優化完善外國科技型人才兼職工作流程，健全企事業單位、法定機構聘用外籍人員管理制度。對外籍高層次人才投資創業、講學交流、經貿活動方面提供更多出入境便利。支持自貿區深化外國人工作許可管理制度改革，實行引進人才指導目錄、計點積分制，以及勞動力市場測試、配額等外國人才評價管理制度，建立健全以市場和社會需求為導向的國際人才評價機制。暢通國際人才職稱職業資格評審通道，深化涉外職業資格管理改革。對重大產學研合作平臺引進的專業技術人才，不定期開展職稱特殊評審。動態調整發布境外人員參加職業資格考試目錄清單和境外人員執業資格認可清單。探索地方實施用人單位信用分類管理，對申請辦理外國人來華工作許可的用人單位實施信用管理，劃分“白名單”“紅名單”“灰名單”。推動省級外國人工作許可互認，簡化外國人才工作手續。

健全新質生產力人才開發保障體系。構建以職業為基礎的新質生產力人才分類開發框架，健全行業人才職業能力調查與標準體系，完善國家職業發展資歷體系框架，建設國家職業信息平臺，出臺職業與職位對應清單，探索打破專業技術人才與高技能人才身份壁壘。在若干重點新質生產力發展領域，培育權威性專業組織，發揮其在職業調查、職業標準制定、職業能力評價、產教融合中介、人才分層分類評價等方面的人才開發角色作用，推動產業人才國際化職業化發展。以人才集聚中心城市和重點行業領域為突破口，搭建人才大數據統計基礎構架，建立人才資源市場供求監測體系，構建社會化第三方權威性人才檔案信息存取制度。對標市場發展重大需求，引進符合我國產業發展戰略需求的工程技術、現代服務、文化設計等國際權威職業資格認證（體系）項目。大力繁榮人才服務和科技服務產業，推動人力資源服務業態升級，加快發展人力資本服務業。加強人力資本價值統計、分析和應用，設立人力資本價值交易機構，創新人才價值交易機制，構建人才價值交易新體系。明確將人才工作職責納入經信、發改、國資等經濟部門工作職責，分行業分領域推動新賽道新領域產業人才發展。編制政府人才工作職責清單，健全跨部門人才工作統籌機制，建立人才政策協調與實施評估制度。以職業成熟度較高的專業人才群體為重點，試點建設人才信用體系。

【注：本文系國家社科重點課題“加快建設世界重要人才中心和創新高地研究”（課題編號：23AZD039）階段性成果】

【注釋】

①《加快發展新質生產力 扎實推進高質量發展》，《人民日報》，2024年2月2日。

②孫銳：《深化人才發展體制機制改革：主線、突破與關鍵》， 《人民論壇·學術前沿》，2024年第23期。

③ 《中國是推動全球價值鏈發展的重要力量》，《人民日報海外版》，2024年5月6日。

④《連續15年規模全球第一！2024年中國制造“成績單”請收下》，中國政府網，2025年1月22日。

⑤《中國科技創新能力持續提升》，《人民日報海外版》，2024年9月10日。

責編/賈娜 美編/李祥峰

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