摘 要:推進城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，縣城是城鄉融合發展的關鍵支撐。2025年中央城市工作會議提出分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，為推進我國城鄉融合發展指明了方向。以縣城為載體推進城鄉融合發展需要分類施策：因類制宜，分類別推進；因地制宜，分地區推進；因時制宜，分階段推進；因特制宜，分特色推進；因度制宜，分程度推進。分類推進城鄉融合發展，需要以差異化融合政策、市場化運行機制、多元化融資渠道和智能化創新驅動為支撐。
關鍵詞:城鄉融合發展 分類施策 主要路徑 縣城
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，圍繞完善城鄉融合發展體制機制作出重大部署，提出“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”[1]，明確了城鄉融合發展在推進中國式現代化建設中的重要地位。2025年召開的中央城市工作會議，進一步提出“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展”[2]，為推進我國城鄉融合發展指明了方向。
分類推進城鄉融合發展的要點
習近平總書記指出：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”[3]這一重要論述明確指出了處理好城鄉關系、推進城鄉融合發展在中國式現代化建設中的重要意義，需要把推進城鄉融合發展貫穿于中國式現代化建設全過程中去。
1949年以來，我國先后于1962年7月、1963年9月、1978年3月、2015年12月和2025年7月召開了5次中央城市工作會議，每次會議基本圍繞城市建設與發展提出工作重點及任務。2025年7月召開的第5次中央城市工作會議提出“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，指出“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”[4]。經過改革開放以來40多年的大規模擴張后，城市進入穩定提質增效發展期，為鄉村全面振興和城鄉融合發展提供絕好發展機遇與空間，標志著新形勢下推進城鄉融合發展時機已成熟，條件已具備。
推進城鄉融合發展的主要空間載體是縣城。縣域是城鄉融合發展的基本行政單元和空間單元，縣城是城鄉融合發展的重要切入點和關鍵點，也是縣域產業的集聚地、消費集中地和商品集散地。以縣城為節點輻射帶動縣域城鄉融合發展，再以縣域城鄉融合發展帶動更大范圍城鄉融合發展，是我國推進城鄉融合發展的重要策略。縣作為一個基本行政單元，上連大中小城市，下接廣大鄉村，是國家推進城鄉融合發展的關鍵紐帶。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐[5]。以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣對連接城市與鄉村的重要紐帶作用，增強城市對鄉村的輻射帶動能力，壯大縣域經濟，是縮小城鄉發展差距、推進城鄉融合發展的捷徑。在縣域范圍內打破城鄉分割格局，率先實現城鄉融合發展，成本更低、更具可行性[6]。
推進城鄉融合發展需要因類因時因地因特制宜。我國共有2846個縣級行政區，平均每萬平方公里有2.96個縣級行政單元，分布在東中西部廣大地區。縣與縣之間、縣城與縣城之間的區位條件、自然條件、經濟社會發展基礎等千差萬別。根據各地政府公開數據，全國面積最大的縣（市）是新疆若羌縣，面積約為20.23萬平方公里，面積最小的縣（市）是甘肅臨夏市，面積約為89平方公里，前者面積是后者的2273倍；全國人口最多的縣（市）是江蘇昆山市，常住人口為214.85萬人，人口最少的縣（市）是西藏札達縣，常住人口約8454人，前者人口是后者的254.14倍；全國經濟實力最強的縣（市）是江蘇昆山市，2024年地區生產總值5380.2億元，而甘肅廣河縣2024年地區生產總值為40.39億元，前者是后者的133.21倍。縣與縣之間客觀存在如此巨大的差異，決定了推進城鄉融合發展不能違背實際，搞“一刀切”，需要分類因時因地因特制宜。
分類推進城鄉融合發展的依據
推進城鄉融合發展要求因地制宜、循序漸進。習近平總書記指出：“因地制宜、分類施策，循序漸進、久久為功，集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事”[7]。以縣城為載體推進城鄉融合發展，應當把握時序節奏，因類制宜，分類別推進；因地制宜，分地區推進；因時制宜，分階段推進；因特制宜，分特色推進；因度制宜，分程度推進，通過差異化路徑推進城鄉融合發展。
因類制宜，分類別推進城鄉融合發展
針對我國縣與縣之間發展差別巨大的現狀，推進以縣城為載體的城鄉融合發展，需要順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、發展定位，產業支撐等，分類引導，分類施策，分類治理，在統籌發展與安全的基礎上，合理確定不同類型的縣和縣城發展路徑。
一是可根據主體功能，將縣及縣城分為優化開發地區的縣、重點開發地區的縣、限制開發地區的縣和禁止開發地區的縣等，根據每個縣所承擔的不同主體功能，分類提出城鄉融合發展目標與方向。二是可根據資源稟賦條件及職能，將縣及縣城分為綜合型縣、礦產資源型縣、旅游資源型縣、農產品資源型縣、商貿型縣、交通物流型縣等，不同資源稟賦條件及職能的縣，采取不同的城鄉融合發展模式與路徑。三是可根據區位條件，分為東部地區縣、中部地區縣、西部地區縣、東北部地區縣、邊境地區縣、民族地區縣等，不同地區縣有不同城鄉融合發展思路與重點。四是可根據地理鄰近性，劃分為城市群地區縣、都市圈地區縣、超大城市內部縣、特大城市內部縣、大城市內部縣等，越是距離城市群、都市圈、特大超大城市核心地區近的縣，越容易實現城鄉融合發展，需要因體制宜，分規模推進城鄉融合發展。五是可根據人口變化趨勢，分為人口增長型縣、人口穩定型縣和人口收縮型縣等，不同人口變動趨勢的縣，對應著不同城鄉融合策略。上述分類依據不同，分類結果不同，無論采取何種分類，目的都是通過分門別類，科學引導，以類施策。
因地制宜，分地區推進城鄉融合發展
我國地域差異顯著，既要實施相對通用的城鄉融合發展模式，例如，城鄉建設用地融合的“同價同權”模式、農村宅基地改革的“三權分置”模式、城鄉產業融合的“延鏈固鏈”模式、城鄉基礎設施融合的“統建統配”模式、城鄉公共服務設施融合的“同標同惠”模式等；又要因地制宜地開展城鄉融合發展，實現“一縣一策一模式”。
一方面，處在不同地區的縣，采用不同城鄉融合發展模式，可以借鑒，不適宜完全復制。例如，東部地區江蘇省南通市城鄉居住用地有償置換的“鄉宅城補”模式，可供中西部地區借鑒，但不可復制；同樣，西部地區城鄉融合發展模式也不能復制到東部地區，例如，青藏高原牧區城鄉融合發展的“宿鎮牧鄉”模式、中部地區湖南省冷水江市城鄉融合的“牛全席”模式、貴州省榕江縣城鄉文旅體融合的“村超共享”模式等，不宜完全復制到東部地區。
另一方面，處在同一地區但擁有不同地貌單元和不同發展性質的縣，同樣要采用不同的城鄉融合發展模式，農區、牧區、場區、林區、園區、旅游區、山區等不同類型地區，城鄉融合發展模式各不相同。城鄉融合發展的地區差異，要求我們在推進城鄉融合發展時需因地制宜，在國家大政方針統籌指導下，用活用好國家相關政策，保持政策具有一定程度的彈性和創新性，以靈活多樣的政策和差異化的思路，分地區推進城鄉融合發展走穩走實。
因時制宜，分階段推進城鄉融合發展
城鄉融合發展具有階段性特征。縱觀城鄉融合發展歷程，城鄉融合發展的階段性與城鎮化發展的四階段規律性基本一致[8]。具體表現為：城鎮化初期（城鎮化率小于30%）為城鄉低度融合發展階段，城鎮化中期（城鎮化率介于30%—60%）為城鄉中等融合發展階段，城鎮化后期（城鎮化率介于60%—80%）為城鄉高度融合發展階段，城鎮化終期（城鎮化率大于80%）為城鄉深度融合發展階段。理論上，城鄉融合發展過程會經歷“有鄉無城—鄉多城少—城鄉各半—城多鄉少—有城無鄉”的演變過程，對應的城鎮化水平、鄉村勞動力比重、鄉村經濟總量比重，相應發生變化。一般而言，城鄉融合滯后于城鎮化進程，但總體朝著深度融合方向發展。
這一階段性規律說明，特定時期的城鎮化發展與鄉村全面振興應同步一致，城鄉發展不可分割。城鎮化進程過快、鄉村全面振興過慢，都不利于城鄉融合發展，超前或滯后均會加劇城鎮化發展帶來的城市病和鄉村病。城鄉融合發展的階段性規律，要求我們因時制宜，分階段推進城鄉融合發展，處在不同階段的城鄉融合發展思路、發展目標、發展重點各不相同，應分階段施策。
因特制宜，分特色推進城鄉融合發展
立足縣域資源特色、文化特色、地域特色、產業特色和旅游特色等，最大限度發揮“千縣千特”優勢，做出“土”味，放大縣域城鄉融合發展的特色效應，以特融合、以特取勝、以特變強，促進縣城產業配套設施“提質增效”，推進城鄉特色產業融合發展。可圍繞特色資源和特色產業，依托城市新質生產力和新型數字基礎設施建設，主動承接大城市產業轉移，加快縣域內特色產業集群發展與產業集聚區建設，把特色優勢轉化為壟斷經營優勢和現實經濟優勢，調整優化縣域產業結構，就近提升縣域產品深加工滾動增值效益，不斷壯大縣域特色經濟。
實際操作中，需要破除人口、技術、土地、資本、數據等生產要素，在城鄉自由流動的體制機制障礙，暢通各類要素、消費品下鄉和農產品進城渠道，盤活農村要素資源，提升城鄉間要素協同配置效率，構建“縣-鄉-村”功能銜接互補、資源要素優化配置的城鄉產業空間布局和融合發展機制，形成城鄉統一的要素市場，促進城鄉要素雙向自由流動，建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城。
因度制宜，分程度推進城鄉融合發展
處在不同融合程度的縣，具有不同的融合發展目標和重點。作者根據40多年城鄉融合發展相關指標和城鄉融合度模型測算得出，1980年—2022年，我國城鄉融合度由27.51上升至57.35，年均增長率為3.40%，呈緩慢上升態勢；空間分異呈“東高西低”格局，與經濟發展水平空間格局基本一致；中等融合區面積占比高達88.08%，說明我國城鄉融合程度尚處中等融合階段。城市群地區高于非城市群地區，中心城市高于一般城市，越是經濟發達地區，城鄉融合度越高，城鄉發展差距越小。2022年，中國省級尺度城鄉融合度最高省份（67.13）與最低省份（44.85）之差高達22.28，地級城市尺度最高城市（73.45）與最低城市（43.74）之差高達29.71。分維度計算發現，中國城鄉經濟融合度與信息化融合度高于城鄉交通、用地、公共服務等融合度。
城鄉融合程度的時空分異格局告訴我們，推進城鄉融合發展需要量力而行，因度制宜，在不同融合程度下需要采取不同融合政策和融合模式，制定切合實際的融合發展目標，不可急于求成。推進城鄉融合發展是一個漫長且艱難的過程，不能一蹴而就，要循序漸進，久久為功，求真務實。我國經濟社會發展具有較大地區差異性，可分批次建設不同類型不同等級的城鄉融合發展試驗區，在點上試驗成功的基礎上，積累經驗，面上推開，逐步覆蓋全國，實現整體融合發展。
分類推進城鄉融合發展的路徑
以縣城為載體分類推進城鄉融合發展，需要因地制宜分類制定差異化融合政策，充分發揮市場對城鄉融合發展的主導作用，創新城鄉融合發展投融資模式，借助人工智能、大數據、大模型等先進技術手段，加快城鄉融合發展智能化進程。
差異化融合政策
以縣城為載體推進城鄉融合發展，應根據各地城鄉融合發展具體情況，制定差異化政策引導措施。針對東中西部地區城鄉融合發展差異，因地制宜，制定適合東中西部地區、邊境地區、民族地區縣域城鄉融合發展差異化政策；針對不同主體功能區的縣，因類制宜，制定差別化融合政策；針對人口擴張與收縮的縣，制定引導人口有序流動的城鄉融合發展政策；針對城市群、都市圈、超大特大城市、大城市內部的縣，制定相應的城鄉融合發展政策等。差異化政策保障涉及城鄉融合的精準化戶籍管理與分類落實政策、城鄉基本公共服務同標同惠政策、基礎設施統建統配政策、居民收入均等化政策、“人-地-錢-技”等要素配置合理化政策、城鄉人才流動激勵政策等。
根據目前各指標的現狀值，按照近20年的增長速度計算，通過這些差異化政策的實施和催化，力爭農村基礎設施提檔升級，鄉鎮和行政村道路硬化率達到100%，通客車的行政村達到95%，農村自來水普及率達到95%，農村電網供電可靠率達到90%以上，通寬帶的行政村比率達到100%，“快遞進村”比例超過90%，農村衛生廁所普及率達到90%左右，行政村生活垃圾收運處理率達到90%。
市場化運行機制
在實施差異化城鄉融合政策引導前提下，應更充分發揮市場對城鄉融合發展的主導作用，按照市場化運行機制與規律推行城鄉融合發展。在土地使用方面，深化承包地、宅基地、集體經營性建設用地改革，建立健全城鄉統一建設用地市場，激活農村土地市場潛力，促進農村集體建設用地和農村宅基地靈活使用，在法律框架內鼓勵農民按照市場化模式將土地出租、入股、合作，提升土地使用效率，激活農村經濟，增加農民收入。
在產業發展方面，推進高端產業鏈、供應鏈下沉到縣到鄉到村，支持城市通過托管、共建、指導等形式支持縣城和鄉村高端產業發展。鼓勵城市企業通過訂單農業、保底收購、股份合作等方式，與農民合作社、家庭農場等建立穩定合作關系，加速城鄉一二三產業深度融合；農民合作社同時能以土地、勞動力等要素入股企業，參與企業利潤分配，實現城鄉利益共享，形成參與機會公平、成本風險共擔和發展紅利共享的城鄉合作共贏模式。通過市場化手段最大限度地提高農民收入，縮小城鄉居民收入差距，實現城鄉產業共同繁榮和城鄉居民共同富裕。
多元化融資渠道
在已經形成的中央預算內投資、超長期特別國債、地方政府專項債券等城鄉融合發展的多元投入格局下，繼續加大資金支持力度，多渠道吸納金融資金、社會資金、民間資本甚至國際投資，創新城鄉融合發展的多元投融資模式。健全財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與、境外資金補充的多種鄉村發展建設資金投入保障機制。同時，將城市的金融服務、抵質押物、典當、保險、再保險業務延伸到農村，打通城鄉金融保險等服務壁壘，拓展農村生財之道。可選擇一些典型縣，小范圍建設城鄉融合發展專項基金，或者發放城鄉融合發展債券，保障城鄉融合發展所需資金。
實際操作中，建議采取對口支援等方式，對西部地區、邊境地區和民族地區等地區欠發達縣，采取東部縣對口幫扶模式，結成對子，點對點解決城鄉融合發展的資金缺口。利用數字金融技術，為農村居民和農業經營主體提供便捷金融服務，如移動支付、小額信貸等。
智能化創新驅動
在信息化智能化時代，分類推進以縣城為載體的城鄉融合發展，需要借助人工智能、大數據、大模型等先進技術手段和平臺，實現城鄉無縫對接，有序推動農民進城、人才和資本下鄉，全面激發縣城內生動力和縣域內鄉村發展活力，為城鄉融合發展提供有力支撐[9]。我國大規模信息基礎設施建設促進城鄉信息化快速發展，城鄉信息化融合進程迅速推進。作者團隊根據城鄉信息化融合的5個具體指標計算得出，2000年—2022年，中國城鄉信息化融合水平由33.23上升到73.07，進入較高共享度階段。寬帶、移動電話、電腦在城鄉地區全面普及，促使城鄉寬帶用戶差距不斷縮小。在良好基礎保障下，進一步推進5G網絡、寬帶網絡在農村地區全覆蓋，不斷提升農村信息化水平，使城鄉居民在信息獲取、資源共享、市場對接上享有平等機會。
加快新的基礎產業、基礎設施、基礎服務等農村新型基礎設施建設步伐，推進農村基礎設施和公共服務設施數字化改造。推廣數字農業技術，利用物聯網、大數據、人工智能等數字技術發展智慧農業，實現農業生產過程精準監測、精準管理和精準決策，提高農業生產效率和質量。鼓勵農民通過電商平臺進行農產品銷售，擴大農產品市場覆蓋面。推動科技人員深入田間地頭服務，科技特派員工作覆蓋全國所有縣，建立科技小院，持續推進規劃設計師、建筑師、工程師“三師入鄉”。加強科技成果入鄉轉化，建設數字鄉村，全面提升農村信息化水平。通過數字化手段建設城鄉一體化數字教育平臺，讓農村學生能夠同步接受城市優質教育；利用互聯網技術發展城市大醫院與農村醫療機構遠程醫療，促進城鄉基本公共服務均等化。
【本文作者為中國科學院地理科學與資源研究所研究員，國際歐亞科學院院士；本文系國家自然科學基金創新研究群體項目“城鄉融合發展”（編號42121001）階段性成果】
注釋略
責編：石 晶／美編：石 玉