摘 要:黨的十八大以來，城鄉融合提升為國家戰略目標，縣域作為推動城鄉協調發展的關鍵，成為城鄉融合與空間治理的重要單元。當下的縣域空間治理，存在空間與功能的結構性要素欠平衡、公共服務與基礎設施配套難以適應社會變遷與人口流動形勢、空間治理主體角色模糊與協同不足等問題，制約城鄉融合發展水平的進一步提升。推進以縣域為重要載體的新型城鎮化，需更好發揮縣域連接帶動作用，尤其是在產業聯動、人口集聚、生態修復和公共服務統籌等方面發揮作用，為新時代新征程城鄉融合發展提供穩固的保障與支撐。
關鍵詞:城鄉融合 縣域治理 空間治理 縣域承載能力
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提出，“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”。[1]黨的二十屆三中全會提出：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。[2]2025年8月，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》強調：“統籌規劃建設城鄉基礎設施和公共服務體系，促進城鄉融合發展。持續推進農業轉移人口市民化”[3]，從優化承載能力、推進城鎮化建設、統籌設施與服務、促進人口市民化等方面，對縣域城鄉融合發展作出重要規劃。
縣域空間作為承載城鄉互動的關鍵平臺，其治理效果直接決定城鄉融合的質量與效率。縣域成為深化城鄉融合實踐的關鍵主體，不僅有利于應對城鄉發展不平衡、縣域經濟與基礎設施發展不充分、縣城與小城鎮的區域發展支點性作用不強、農業轉移人口市民化程度不足等現實困境，也為加強縣域空間治理，促進相關問題的系統性解決提供政策思路與制度框架。研究縣域城鄉融合發展歷程，對于形成科學的縣域城鄉空間治理路徑，具有重要的理論指導與實踐定位作用。
縣域城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求
黨的十八大以來，城鄉融合提升為國家戰略目標，縣域作為推動城鄉協調發展的關鍵，成為城鄉融合與空間治理的重要單元。2020年，中央農村工作會議提出，“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”[4]。2021年，中央一號文件提出“加快縣域內城鄉融合發展”；國家發展改革委明確“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”，并設立11個國家城鄉融合發展試驗區。2022年，國家發展改革委印發《新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，強調“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。2025年，中央一號文件中“縣域”一詞被提及9次，涉及經濟產業、土地管理、公共服務供給提升、基礎設施建設、人才支撐等多個方面。可以看出，縣域作為我國區域社會經濟發展的重要單元和城鎮化載體，在城鄉統籌、城鄉融合中的作用日益提升，其所承擔的空間治理的責任也愈益重大。
《縣域工業經濟發展報告（2024年）》顯示，截至2024年，我國縣域國內生產總值占全國近四成，規模以上工業企業占比46%，縣域經濟已成為促進就業、承接產業轉移、優化城鄉空間資源布局的重要載體。[5]通過科學的空間治理，縣域能夠整合形成多點支撐、多極帶動、各具特色的城鄉融合格局，激發區域發展內生動力，實現高質量發展。縣域作為中國式現代化的重要實踐單元，將持續扮演國家經濟安全的壓艙石、新型城鎮化的關鍵樞紐、科技創新的下沉試驗場、共同富裕的均衡器等重要角色。
縣域城鄉空間治理，呈現出由行政管控到產業驅動、城鄉統籌到城鄉融合、政策碎片化到體系化的演進過程。縣域已逐漸由行政區劃單元轉變為城鄉融合的戰略樞紐、空間治理的基本單元，在產業聯動、人口集聚、生態修復和公共服務統籌等方面發揮作用，為新時代城鄉融合發展提供穩固的保障與支撐。
縣域城鄉融合發展中的空間治理問題
縣域統籌發展能力有待提升。作為“城尾鄉頭”的縣城，起著連接城鄉兩端的樞紐作用。縣城作為過渡地帶，往往在發展中成為兩邊的服務方，要么是大城市的衛星帶，要么是鄉村全面振興的給養地。例如，有的縣城空間發展依附于上級城市的“項目式”開發建設，呈現出被動響應的特征，自我協調、向下協調的創新性功能布局主動性有待進一步提升。部分縣城與重點鎮村之間產業分工互補不夠清晰，不利于城鄉融合發展。此外，縣城在教育、醫療、物流等方面的統籌能力也有待提升。
關鍵要素流動不夠平衡。縣域城鄉融合面臨要素流動不平衡的問題，土地、人口、產業以及資源要素的靜態性平衡與動態性協調需要進一步完善。土地要素方面，土地開發不夠高效，會造成生態系統失衡、功能退化和環境破壞；城市工業向鄉鎮轉移過程中，部分地區不同程度地出現低水平重復建設、產業分散、占地較大等問題，導致工業空間利用效率偏低。勞動力要素方面，人口多方分流。返鄉創業者愿意回到鎮村，返鄉農民工選擇縣城，年輕一代更傾向于大城市。政策制度對人口流向起關鍵作用，是典型的“慢變量”，而人口遷徙和需求變動大多是“快變量”，“快變量”與“慢變量”的動態復雜機制，造成各類人口在“縣—鎮—村”地域層級內的季節性、時令性“鐘擺式”流動現象，需要進一步建立完善與之相適應、相同步的空間設施動態響應機制與能力。此外，縣城應更好發揮承擔資本、技術、信息等要素下沉鄉村的通道節點功能與載體支撐作用，使要素流動產生更大的活性和更多的附生效益。
公共服務供給應進一步完善。教育、醫療、養老、文化等優質公共服務在縣域及鄉村覆蓋不足，一時難以滿足人口回流、進城等多樣化需求。例如，2021—2024年，湖北省鄉村建設評價工作中對縣城綜合承載力的評價指標顯示，優質教育、醫療、文化資源集中于中心城區。同時，公共服務資源配置不夠均衡有效，有的縣城與重點鎮之間存在學校閑置與學位緊缺并存、醫院床位不足與資源浪費并存等結構性矛盾；面對大規模人口進出的情況，公共服務與基礎設施需要及時調整和彈性響應，避免“人來服務缺、人走設施閑”的現象。鎮村基礎設施需要完善持續性資金支持。避免出現已建成的道路、水電氣等設施逐漸老化而維護資金不足的“重建設、輕運營”的困境。
空間規劃協調性需進一步提升。縣域空間規劃與政策實施缺乏全域城鄉統籌，不同程度地存在“就城論城、就鄉論鄉”的現象。例如，少數地區產業發展依賴產業集聚區，但規定高新與規模以上企業必須入駐縣級以上園區，導致鎮級產業園區地位弱化，企業選址受限。另外，土地指標分配不夠協調，有需要的鄉鎮難以獲得建設用地，影響其產業集聚與就業承載功能的進一步發揮。同時，市場、社會（社區、村民）參與空間治理的渠道和深度有待提升，進一步完善針對不同空間需求主體的保障供給與協同機制，充分尊重、保障返鄉創業青年、新型集體經濟主體、城鄉兩棲居民等群體，協同參與空間治理中的話語權與行動意愿。
縣域城鄉融合發展的空間治理新任務
城-鎮-村聯動發展下的特色優勢功能培育。習近平總書記多次強調要做強做優特色優勢產業。縣域治理要避免“多頭分食”與“資源內耗”，強化縣城—重點鎮—鄉村之間的功能分工與整體聯動。以縣城為載體推進城鄉融合，需要精準結合各自的特色優勢量體裁衣。隨著基礎性短板的漸次補齊，應考慮因地制宜拉長某一長板，并強化其特色價值，形成資源集聚效應，為特色化、差異化、專業化發展鋪就道路。
縣域關鍵要素均衡布局與功能優化。習近平總書記指出，“統籌優化農業、生態、城鎮等各類空間布局，健全主體功能區制度”[6]。以新型城鎮化和主體功能區戰略為引領，科學研判縣域鄉鎮資源流動與集聚趨勢，促進要素合理流動與集聚，構建城鎮化、農業、生態與自然岸線協同發展的綜合格局。對縣域城鎮空間結構進行合理調整，在扶強助弱整體思維下突出“扶強”的政策導向，培育特色優勢產業。
公共資源均衡與基礎設施一體化聯通。習近平總書記指出：“要在推進城鄉基本公共服務均等化上持續發力，注重加強普惠性、兜底性、基礎性民生建設。”[7]科學預測、彈性優化公共資源布局，推進基礎設施一體化建設，關鍵是提升城鄉基本公共服務均等化前提下的區域共享與彈性互補能力，實現縣域內資源和功能的動態均衡覆蓋。加強交通、信息、物流等基礎設施一體化建設，完善縣域公共服務均等化供給體系，縮減城鄉居民獲取公共服務資源與靈活、自主使用資源的時間成本、空間距離與情感損耗。
多層級多主體協同與制度創新。習近平總書記指出，“實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務”[8]。在廣域、復雜空間體系下，跨層級、跨部門協作機制難以對邊緣、欠發達縣域適時實地發揮作用。應在強化縱向省—市—縣統籌與橫向部門聯動、打破行政壁壘的基礎上，積極強化邊緣、欠發達縣域主體地位，向外明確資源優勢、投資利益與政策保障，向內掙脫弱勢思維定式與劣勢認知束縛，以制度性的創新換取市場延伸機遇，在發展中激活縣域內部多主體參與社會經濟建設與空間治理的熱情與理性，引領從“政府管控”向“多方共治”、從“被動接受”向“主動參與”的轉型。
促進縣域城鄉融合高質量發展的空間治理路徑
基于縣域在特色優勢功能培育、要素均衡布局與功能優化、設施一體化聯通和多主體協同與制度創新等方面的空間治理新任務，可通過精準引導與規劃統籌，提升縣域人口與經濟承載力，推進城鄉融合高質量發展。
針對區位差異與特色稟賦實施政策精準引導
都市圈外圍縣域可承接中心城市產業與公共服務外溢，推進“外溢型”城鄉融合。以強化空間環境資源優勢、文化景觀資源美譽度和基礎設施承載力為抓手，吸引人才、技術與資本要素向縣域轉移、向鄉村下沉。同時瞄準現代都市生活標準，搭建都市圈同城化的基礎設施、公共服務與政策平臺。
區域城市群內的縣域，既面臨來自中心城市的“虹吸”壓力和縣際同質化競爭的挑戰，又擁有發揮比較優勢的機會。可通過地市與縣域協同，構建規模互補、層級有序的城鄉融合體系，釋放區域市場效應。
欠發達地區，尤其是民族地區、革命老區與邊疆地區縣域，應依托獨特資源，堅持小而精的發展思路，用好財政轉移支付資金和幫扶資源，發展適宜產業和清潔能源，構建“特色縣—特色鎮—特色鄉村（民族）聚落”銜接鏈條，形成“宜居宜業和美”城鎮體系，使縣域整體融入特色化、新型化、現代化進程。
依據多規合一與分級分層進行規劃統籌
建立“多規合一”縣域國土空間規劃體系，實現經濟社會發展、城鄉建設、土地利用與生態保護規劃的融合。明確城鄉融合空間格局、底線約束與發展導向，統籌交通網絡、產業布局、生態格局，依據縣域資源稟賦、產業基礎和發展階段，將縣城劃分為產業發展區、生活服務區、生態保護區、鄉村聯動區等。明確各區功能邊界，部分區域進行配套設施強化，部分區域保持生態與農業功能，形成核心—節點—腹地結構緊密、梯次合理、能量互補的空間聯動格局。
聚焦諸如城鄉接合部、特色小鎮集群、鄉村產業社區等重點融合區域的空間治理，編制縣域城鄉融合專項規劃。針對城鄉接合部、鄉村特色集群和邊緣村落，采取統一目標、片區包干、層級推進、分層次治理的策略。探索“縣域單元+重點功能片區”的“一主多從”“一體多面”的空間治理模式，實現縣域統籌與片區精細化管理的有機結合，推動城鄉功能協同、要素流通順暢、管理服務高效的一體化發展。
兼顧公平公正與發展實效提供公共服務
推動教育、醫療、養老與文化等優質公共服務的普惠共享，通過空間一體化布局和差異化幫扶，縮小區域發展差距。優化公共服務設施布局，按照人口分布和流動趨勢，科學配置教育、醫療、養老、文化等設施，推動服務向基層延伸，探索“縣城中心+鄉鎮節點+鄉村社區”三級網絡體系。
強化縣域基礎設施互聯互通與彈性支撐，推進交通、市政和信息設施一體化建設，完善綜合交通與數字化公共服務體系，提升城鄉可達性與服務均等化。充分利用新技術發展勢能向公共服務領域擴展的時代機遇，構建公共服務設施的網絡化、遠程化資源調用技術平臺，通過有效的動態響應機制應對縣域人口流動彈性大的問題，保障公共服務功能的更廣泛共享與更科學均衡。
推進治理體系多方協同實現智慧牽引
構建縱向協同機制，強化省級統籌，建立健全市域層面協調機構，明確縣級主體地位，賦權強縣，提升鄉鎮（街道）執行能力。促進橫向部門聯動，打破部門壁壘，建立“空間治理聯席會議”等機制，實現規劃、發改、自然資源、住建、文旅文保、農業農村、生態環保等部門政策協同。
突破“市—縣”單向管轄思維，以區域統一大市場建設為導向，將市區與各縣（甚至包括強鎮節點）整合形成利益與責任共同體，推進縣域空間治理的廣泛合力齊步治理、同頻增效。在增強極化效應目標指導下，探索經濟區與行政區適度分離的空間治理改革舉措。鼓勵市內相鄰縣甚至跨市相鄰縣合作，整合區域優勢資源，聯合做大區域市場，實現跨越式發展和區域城鄉融合。
厘清政府、市場與社會權責，推行政府和社會資本合作、特許經營等模式，引導經營主體參與人居環境與生態環境建設。完善社會參與機制，保障所有利益關聯者的知情權、參與權、監督權。創新智慧治理工具，運用大數據、地理信息系統、建筑信息模型等技術，搭建縣域空間治理信息平臺，提升空間監測、分析、決策、監管的智能化水平。
結語
當前，受經濟、人口、區位、資源和文化等多重因素影響，我國縣域城鄉融合空間治理存在明顯差異，東部縣域城鎮化水平高，小城鎮對農村輻射力強，空間系統較為均衡；中部縣域生產要素向小城鎮聚集，但空間劃分不明確，城鄉互動增強而鄉村空間利用效率較低；西南及邊遠山區小城鎮數量少、規模小，人口分布稀疏，城鄉功能互補不足。縣域空間治理需緊盯新型城鎮化發展趨勢，結合各地稟賦條件、發展潛力和區位特征，因地制宜地探索差異化、特色化優化路徑，開創縣域城鄉融合發展的新格局。
【本文作者為華中科技大學建筑與城市規劃學院教授；華中科技大學建筑與城市規劃學院副教授喬晶、華中科技大學建筑與城市規劃學院博士研究生趙夢龍，對本文亦有重要貢獻】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉