摘 要:農業現代化的難點在山區農業，防止規模性返貧的關鍵在山區農村，過渡期結束后健全常態化幫扶機制重點在山區農民。隨著新質生產力加快應用、特色農產品品牌價值釋放、農文旅融合發展、集體經濟組織改革與生態補償等政策機制優化，山區資源優勢正逐步轉化為農民持續增收的現實保障。構建以山區為精準靶向的農民增收政策體系，需圍繞山地特征健全調查識別、動態預警、差異化增收、要素保障四大政策機制。通過制度設計、資源統籌與機制創新，強化山區資源優勢轉化能力，夯實農民增收的系統支撐與長效保障。
關鍵詞:山區農民 持續增收 政策設計 貧困治理
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“拓寬農民增收渠道，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發生規模性返貧致貧底線。”[1]農業現代化的難點在山區農業，防止規模性返貧的關鍵底線在山區農村，過渡期結束后健全常態化幫扶機制重點在山區農民。山區面臨資源稟賦弱、產業鏈條短、基礎設施薄、抗風險能力差等現實問題，農民收入增長基礎不牢、路徑有限，仍存在返貧風險。在此背景下，需聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重點區域、關鍵群體與薄弱環節，精準畫像、靶向識別、分類施策、統籌增效切實建立健全山區防止規模性返貧與農民增收政策體系。
防止規模性返貧的重點難點在山區
作為脫貧攻堅的主戰場和鄉村全面振興的薄弱環節，山區在空間分布、人口結構與發展基礎上具有特殊性，必須作為完善政策體系的考量重點。
“山區”指以山地為主的綜合性地域空間，包含山地本身及其間的谷地、盆地、階地、臺地等可供人類生產生活的活動場域。據中國科學院山地所資料，2019年，山區行政縣占全國50%；山區戶籍居民占全國21%，GDP占全國的26%。國務院劃定的14個原集中連片特困地區中有10個是山區，原國家級貧困縣70%以上分布在地面平均坡度超過10°的地區[2]。在完成脫貧任務后，山區整體收入水平依然低于平原地區，農民收入增長可持續性、抗風險能力偏弱。隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利、鄉村全面振興深入推進，防止規模性返貧的戰略重心更加聚焦于山區。
我國農業政策的演進歷程受到國家戰略轉型的驅動，注重保障國家糧食安全和支撐工業化發展，以糧食增產、農民增收為目標。現階段，農民增收政策已從脫貧攻堅時期的“特惠型”，逐步升級為“普惠+特惠”并行，包括筑牢基本收入底線的保障性政策，以產業發展、鄉村就業、資產收益項目為中心的市場型政策，促進資產性和經營性收入增長，強化人力資本和社會資本積累的賦能型政策。山區作為生態屏障、民族聚居地和脫貧重點區域的復合性角色，政策設計上，應重點考量地形差異對農業生產成本、經營模式和發展路徑影響深刻，以及山區農業對農民增收、區域發展乃至生態保護等多重功能作用。已有政策在山區實施過程中出現一定的適配性不強、統籌性不足、操作性偏弱等問題，對多樣化收入結構的支持尚且不足，對山區特色產業發展和鏈條構建的制度供給略有滯后。當前正是由“普惠—特惠”走向“靶向—長效”的關鍵窗口期，迫切需要科學設計以山區為單元的政策體系。
山區農民持續增收的結構性影響因素
相較于平原地區，山區在要素稟賦、產業基礎與社會資源等方面，存在一定的結構性劣勢，農民收入增長面臨更為復雜和深層的影響因素。
就業承載不足影響工資性收入。一是山區城鎮化進程較緩慢，存在“外流常態化、本地就業缺位”現象。山區受制于地形破碎、交通不暢，基礎設施建設成本較高、推進較慢，城鎮化水平普遍低于全國平均，對農村勞動力的吸納能力偏低。二是山區縣域第二、第三產業比重偏低，產業鏈條較短、企業分布零散，就業崗位數量有限，崗位類型也集中在低附加值領域。三是用工需求碎片化，就業崗位穩定性相對較差。企業多以臨時、季節性崗位為主，缺乏長期穩定用工機制。在缺乏大中型骨干企業的情況下，農村勞動力即使留在本地，也往往難以獲得穩定的工作崗位和持續的工資性收入。
產業發展瓶頸影響經營性收入。一是自然資源配置較分散，導致農業生產的邊際收益偏低。坡地農業受限于土層薄、水源不穩、易受災害影響，農產品產量波動性強、商品率低，難以穩定形成持續的市場供應能力。二是農業產業結構單一，缺乏鏈條嵌合和空間支撐。有的山區縣域農業長期依賴初級種植業，原料收購、加工、銷售環節往往由外地企業主導，當地農民難以分享加工與品牌環節的溢價空間。三是市場獲取渠道狹窄，交易不對稱削弱農民收益能力。受地形、交通與信息條件限制，山區農產品依賴中間商收購，缺乏與終端市場的直接連接機制。
資源變現困難影響財產性收入。一是資源確權不清、規則不完善，存在“有而不活”“存而難用”現象。山區地權有歷史遺留問題，林地、宅基地等資源確權率偏低，農戶對其擁有資產的權屬邊界不明確。缺乏穩定的制度支撐和交易規則，致使大量資源無法通過抵押、租賃、入股等形式合法轉入市場。二是資源運營組織薄弱，難以形成有效的轉化機制。山區集體經濟組織存在人才缺乏、統籌能力不足等問題，難以實現對林地、生態資源、鄉村建設用地等資產的集中整合與市場化運營。三是社會資本進入門檻高、意愿弱，外部開發帶動能力不足。山區資源開發周期長、運營成本高、基礎設施投入大，加之市場預期不穩定、退出機制不明晰，導致社會資本持觀望態度。
集體經濟薄弱影響轉移性收入。一是村級集體經濟組織自身統籌服務能力不足，財政性資源沉淀在“紙面”和“賬戶”。有的山區村級集體經濟缺乏自主造血能力和專業化經營管理隊伍，難以對上承接資金、對下形成組織力。二是生態補償資金分配機制剛性較強、激勵較弱，政策效應未能充分釋放。山區承擔大量生態保護功能，但現行生態補償標準多以“面積定額+單一來源”為主，還難以體現不同地區生態價值與管護投入成本的差異。三是集體經濟與產業政策脫節，難以形成“輸血轉造血”的長效機制。產業幫扶項目缺乏與本地生態、文旅、農特產業深度結合，導致項目后續無法持續運營，收益無法覆蓋成本，形成“建成即閑置”或“運營即虧損”的困境。
自然災害影響收入穩定性。一是山區災害種類多、頻率高，農業生產面臨持續擾動。山地地貌復雜，生態系統脆弱，易遭受干旱、洪澇、滑坡、泥石流等復合性自然災害，坡度陡、土壤保水性差的山地地區單位面積災損率顯著高于平原地區。二是防災基礎設施略顯滯后，抗風險能力脆弱。有的山區地區仍存在灌溉設施缺位、道路通行不暢、通訊信號覆蓋薄弱的現實問題，造成災前預警不及時、災中響應不到位、災后修復周期長。三是保險覆蓋率低、應急機制不完善，災后恢復缺乏保障。當前政策性農業保險在山區地區覆蓋品類單一，災后多依賴臨時性政府補助。應急物資調配滯后、村級災后自救力量薄弱，導致“災后收入斷崖式下滑—償債能力不足—再度返貧”的風險鏈條發生。
山區農民持續增收的有利條件與潛力空間
隨著新質生產力加快賦能[3]、“大食物觀”驅動產業結構升級、集體經濟加速改革等，山區在產業拓展、資源轉化與機制創新方面，蘊藏著巨大的增收潛力。
新質生產力驅動山區農業效能提升。隨著新質生產力加快向農業場景滲透，山區農業逐步迎來由“不可機械化”向“智能作業化”轉型的技術窗口期。例如，據農業農村部最新統計，截至2024年底，全國農業無人機保有量已突破20萬架，年作業面積高達18億畝次。無人機的作業效率是傳統人工的數倍，同時用水量減少。山區農業低空技術在作業替代、成本壓降、產量提升與市場對接等方面所展現出的系統性協同效應，已成為山地農業培育新質生產力的重要突破口。隨著低空經濟納入國家戰略性新興產業體系，其有望成為驅動農民持續穩定增收的關鍵增量空間。
大食物觀激發山區多樣化產業體系發展空間。在大食物觀引領下，農產品消費需求日益呈現多樣化、營養化與綠色化趨勢。這一趨勢為山區依托自然稟賦，發展多樣化食物供給、培育特色產業體系、拓展農民增收空間提供關鍵契機。山區可憑借獨特氣候條件，發展具有鮮明地域標識和綠色品質的“新土特產”。隨著消費者對“原產地直供”“地理身份可溯源”等需求日益增強，生態附加值高、標準化程度強、文化屬性明顯的產品，表現出強勁競爭力。以四川涼山州鹽源縣為例，當地通過發展高山蘋果“鹽源紅”區域品牌，建設智能選果線、引入多級冷藏倉儲，推動蘋果從散戶自銷轉向全鏈條集采出口。2024年鹽源蘋果綜合產值達33億元，帶動1.9萬戶農戶戶均增收9.6萬元，其中，帶動0.15萬戶脫貧戶戶均增收2.3萬元[4]。
農文旅融合激活生態資源價值轉化。山區不僅蘊藏著豐富的特色農產品資源，更擁有獨特的自然景觀、文化遺產與鄉土風貌，為推動農業與文化、旅游等產業深度融合，構建多樣化價值體系，提供天然稟賦。以江西婺源篁嶺村為例，該村地處海拔1260米的石耳山中，曾因地質災害頻發、生產生活條件惡劣，一度陷入“空心化”危機。隨著農文旅融合開發的推進，篁嶺景區以“梯田—古村—農俗—民宿”為主線構建綜合旅游體系，通過對傳統農業資源與文化景觀的價值重構，2024全年游客數量突破310萬人，村民人均年收入由開發前的3500元躍升至6萬元[5]。隨著數字鄉村建設與縣域公共服務能力提升，農文旅融合有望在山區形成更加穩定的資源轉化機制。
集體經濟組織改革激發山區增收機制潛力。集體經濟組織改革，不僅使山區基層經濟組織的資源整合與經營能力進一步增強，也在制度上搭建起山區資源價值實現與農民持續增收之間的橋梁。《中華人民共和國農村集體經濟組織法》2025年5月1日正式實施，確立農村集體經濟組織的法人資格與經營主體地位，推動集體資產權屬明晰與運營規范，為林地、宅基地使用權、閑置資產等資源的合規流轉與市場化利用，為山區資源有序入市、集體資產高效運營與農民收入多樣化，提供制度性保障。隨著配套政策的落地與治理機制的完善，集體經濟有望成為山區突破資源碎片化、政策碎片化與主體分散化制約的關鍵力量。
政策機制優化夯實山區增收系統保障能力。隨著生態文明建設深入推進與防災減災體系加快健全，山區農民增收的系統性保障機制正在逐步形成[6]。一方面，生態補償機制從單一財政補貼向生態產品價值實現機制拓展。在碳匯交易、水權轉讓、生態產品交易等新制度場景中，山區農民作為生態保護主體的“身份”正在轉化為可獲得穩定收益的“產權主體”。另一方面，災害預警與減損體系迭代升級顯著增強山區農業的抗風險能力。氣象、遙感、保險等跨部門協同機制趨于成熟，使得山區農業不再完全靠天吃飯，為山區農民持續穩定增收提供堅實制度支撐。
構建以山區為靶向的農民增收政策體系
構建以山區為靶向的防止規模性返貧與農民增收政策體系，關鍵在于以精準畫像奠定基礎，以靶向識別提升響應，以分類施策增強實效，以統籌增效夯實支撐，推動各類資源、政策和力量，高效集聚于重點區域、關鍵群體和薄弱環節。
精準畫像，構建以山地特征為導向的多維調查識別政策體系。系統開展山地農民基礎狀況調查。聚焦勞動力年齡結構、文化水平、技能結構、收入構成、經營模式等關鍵變量，分類識別不同類型農戶的增收能力與返貧風險。從全國城鎮化建設扎實推進的大背景出發，評估山區剩余農村人口的趨勢變化。精準普查山地農業資源基礎狀況。開展面向壩地、梯地、坡地、撂荒地分級分類的耕地資源實地普查，重點明確各類耕地的灌溉能力、利用強度、種植穩定性與生態功能，摸清非耕資源的潛在價值與開發邊界，為山地農業發展提供依據。全面摸清山地特色產業發展基礎。系統梳理現有特色產業的品類分布、鏈條結構、市場鏈接能力與組織化程度，評估其帶動農民增收的實際效果與潛力空間。
靶向識別，構建面向山區特性的動態評估與預警政策體系。健全反映山區特征的常態化評估制度。將山區與非山區差異化對待，設立具有地域特征的指標體系、評價維度和評估周期。推動將山地縣、邊遠鄉鎮等區域單列評估口徑，作為鄉村振興戰略成效評估的重要組成部分。構建山區多源信息的預警識別制度。以生態環境、災害頻發性、收入波動性為切入點，提升對異常信號的識別能力。特別是在干旱、高溫、山體滑坡等易發區域，構建面向小區域、短周期、實況化的預警響應體系。建立面向山區的差異分級響應與統籌調度機制。根據農戶脆弱程度、生態區段特征、風險類型和政策資源可達性，設定多層級響應標準、重點監測和快速響應名單。將山地評估結果與財政投向、項目配置、干部力量統籌，形成評估識別、資源匹配、政策落地的聯動閉環。
分類施策，構建聚焦山區農民的差異化多樣增收政策體系。構建適應山地特點的就業增收政策體系。聚焦崗位開發，強化財政性崗位向山地傾斜支持；聚焦能力提升，建立覆蓋山地村鎮的訂單式培訓與小規模、分散化技能服務體系，推動以訓穩崗、以訓促用；聚焦就業保障，探索開發靈活用工平臺與“項目式就業”支持政策。構建聚焦山地資源優勢的多樣化經營增收政策體系。圍繞生態適宜性，支持發展具有地理標志價值和生態適配性的特色產業。統籌生產、加工與流通環節，構建產地型服務體系和適應山地交通條件的流通網絡。構建支持山區資源轉化的財產性收入增收政策體系。健全產權制度體系，完善確權登記、資產評估和權益保護機制。強化資源運營能力建設，支持發展集體經濟組織和專業化平臺公司。創新投融資機制，吸引多方資本參與山區資源價值實現。完善面向山區集體經濟支撐的轉移性收入政策體系。強化山區集體經濟組織的運營與承接能力，提升財政性資源落地后的組織化轉化效率。健全生態補償政策的價值識別與激勵機制，推動差異化補償標準制定與多種資金來源拓展。
統籌增效，構建契合山區經濟特征的要素保障政策體系。探索契合山區發展的城鄉融合格局，提升要素集聚能力。加快更新中心場鎮，建設田園場鎮，把鄉鎮建設成為鄉村治理中心、農村服務中心、鄉村經濟中心。推動以縣為基本單元統籌產業發展、人口承載與服務供給，增強縣城和場鎮對農村人口的集聚吸納能力。健全適配山區特性的要素供給機制，提升要素配置效率。構建適應山區地形破碎、開發成本高、生態約束強的差異化要素配置機制，推動資金投向更聚焦、土地政策更靈活、數字基礎設施更完善。加快推進面向山區要素保障的制度改革，激發山區要素內生潛力。構建以差異化標準引導財政資金分配的制度框架，推動基礎設施、農業建設、生態補償等政策體系精準匹配山地成本特征。強化要素統籌與項目集成的制度支撐，建立跨層級、多部門協同機制，提升山區要素系統性配置效率與內生增長動能。
【本文作者為西南財經大學中國西部經濟研究院副院長、研究員】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉