【摘要】《育兒補貼制度實施方案》既著眼于國家長遠發展，又面向社會公平正義，還賦能家庭建設和個體成長。這是積極應對少子化、回應育兒需求的關鍵舉措，通過投資于人彰顯中國人口發展戰略轉向，對完善生育支持政策體系、建設生育友好型社會、實現人口高質量發展具有重大意義。

【關鍵詞】育兒補貼 少子化 投資于人 長期效應

【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》 提出：“堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民群眾急難愁盼問題。”①2025年7月28日，《育兒補貼制度實施方案》（以下簡稱“育兒補貼方案”）公布，8月24日，國家衛生健康委辦公廳、財政部辦公廳聯合印發《育兒補貼制度管理規范（試行）》。這是我國首次發布并實施全國性的統一育兒補貼政策。“育兒補貼方案”規定自2025年1月1日起，對符合法律法規規定生育或收養的3周歲以下嬰幼兒，包括3周歲以下的孤兒、事實無人撫養的嬰幼兒，不分城鄉、民族、區域發放補貼，至其年滿3周歲，國家補貼標準為每孩每年3600元。中央財政自2025年起設立共同財政事權轉移支付項目“育兒補貼補助資金”，對發放國家基礎標準育兒補貼所需資金，按比例對東部、中部、西部地區予以補助。

我國自20世紀末進入老齡化社會，疊加少子化，帶來的人口收縮對國家安全與發展形成嚴峻挑戰。“實際上我國總和生育率早在1992年就已經下降到更替水平，人口內生性增長率由正轉負……第七次全國人口普查數據顯示，2020年總和生育率下降到1.3，已經低于國際社會公認的1.5警戒線。”②低生育率主導的人口總規模下降，將成為我國未來一個時期的發展趨勢。全球經濟下滑，加之就業壓力和職業競爭，使育齡群體生育意愿持續低迷，育兒成本成為社會普遍關注的話題。

投資于人：“育兒補貼方案”彰顯中國人口發展戰略轉向

習近平總書記指出：“做好新時代人口工作，要順應人民群眾對美好生活的期待，堅持人民主體地位，把人口高質量發展同人民高品質生活緊密結合起來，把‘投資于物’同‘投資于人’緊密結合起來。”③“育兒補貼方案”通過投資于人，實現我國人口發展戰略的轉變。

從汲取人口紅利轉向反哺人口發展。在特定歷史時期，豐富且相對低廉的勞動力資源為經濟起飛提供重要動力，形成顯著的數量型人口紅利。隨著人口結構的深刻轉變，傳統人口紅利趨于減弱。與此同時，育兒成本、教育壓力、工作與家庭的平衡等，形成經濟社會發展與人口再生產之間的張力。當前，人口發展政策正從過去幾十年側重汲取人口紅利以驅動經濟增長，轉向通過系統性投資來反哺人口發展。反哺人口發展的核心邏輯是將經濟發展的成果，通過育兒補貼、普惠托育、教育減負、稅收優惠等生育支持政策配套措施，系統性投資于家庭，培育人力資本。這充分體現我們黨堅持以人民為中心的發展思想，揭示經濟發展與社會發展相互促進的關系。

從行政約束的政策工具轉向多方協同的工具組合。人口發展戰略轉向，要求政策工具同步轉型。我國生育支持政策體系從單一依賴行政約束，向多種政策工具協同發力變革，形成“激勵—服務—保障”模式。一是核心工具從“約束型”轉向“激勵型”。過去以生育審批、社會撫養費征收等強制性工具為主，當下，育兒補貼、稅收抵扣等現金或準現金轉移支付，成為直接激勵家庭生育意愿的重要手段。二是工具組合從“碎片化”轉向“系統化”。“育兒補貼方案”是生育支持政策體系的一塊重要“拼圖”，有助于形成有機協同的“工具包”：通過補貼、退稅等經濟激勵，緩解“不敢生”問題；通過普惠托育、育兒假等服務保障，緩解“沒人帶”難題；通過消除就業歧視、營造生育友好環境等，破除職場文化壁壘。三是運行機制從“衛健委主導”轉向“多部門協同”。“育兒補貼方案”要求衛生健康、財政、公安、審計、紀檢、發改、教育、稅務等多部門聯動與資源整合。

從“人口管理”轉向“人口支持”。2016年1月1日，隨著《中華人民共和國人口與計劃生育法》（2015修正）正式實施，施行36年的獨生子女政策全面停止，生育政策進入“全面兩孩”階段。事實上，2014年全國范圍內啟動實施的“單獨兩孩”政策，已經體現我國人口發展戰略的轉變。“育兒補貼方案”的出臺更加明確從“管理人口規模與質量”到“投資于人的全面發展”的戰略取向。“人口管理”與“人口支持”的根本區別在于：前者將人口作為調控對象，側重規模管理與資源適配；后者將人口作為發展資源，通過投資家庭與人力資本，實現人口高質量發展與中國式現代化的協同推進。“育兒補貼方案”既是這一轉向的標志，又是系統性生育支持的起點，標志著生育成本的責任從“家庭承擔”邁向“家國共擔”。

“育兒補貼方案”的三重特征：合理性、普惠性與可及性

“育兒補貼方案”作為生育支持政策體系的有機構成，宏觀上釋放出國家對減輕家庭養育負擔、提振生育信心的信號，制度輸出與實施方案具有合理性、普惠性與可及性等特征。

合理性：統籌兼顧、量力而行的“育兒補貼方案”。“育兒補貼方案”的合理性源于其科學設計、實踐驗證與適配機制，體現政策制定中對國際經驗、本土國情與區域差異性的統籌兼顧和量力而行。首先，國際社會先例為“育兒補貼方案”提供經驗借鑒。例如，瑞典實施普惠性兒童津貼，有效減輕家庭育兒經濟壓力；法國根據家庭子女數量和收入水平實行梯度化補貼，為穩定生育率提供重要支持。其次，地方探索為“育兒補貼方案”奠定實踐基礎。2021年，四川省攀枝花市對生育二、三孩的家庭每月每孩發放500元育兒補貼。此后，云南、浙江、廣東等地相繼推出差異化補貼方案。這些地方試點為全國性育兒補貼制度的制定積累經驗。再次，因地制宜為“育兒補貼方案”注入靈活的適配機制。在堅持國家基礎標準統一的前提下，“育兒補貼方案”賦予地方政府適當的政策彈性，在資金配置上留有地方提標的空間。

普惠性：合法合規前提下廣范圍覆蓋的“育兒補貼方案”。普惠性是“育兒補貼方案”最突出的特征，集中體現為補貼的覆蓋廣泛、資格平等和標準統一。一是補貼對象是符合法律法規規定生育或收養的3周歲以下嬰幼兒。“育兒補貼方案”將一孩納入育兒補貼范圍，極大提高制度覆蓋的廣泛性。育兒補貼的發放對象包括2025年1月1日之前出生、不滿3周歲的嬰幼兒，這種追溯發放補貼，表明“育兒補貼方案”不僅是以貨幣獎勵促生育數量的激勵型制度，還是以民生兜底謀養育質量的保障型制度。二是領取資格方面，除符合法律法規的基本要求外，對嬰幼兒所在家庭其他屬性均無差異化規定，全國所有符合領取年齡的合法生育家庭或領養機構均可受益，最大限度地體現補貼領取資格的平等性。三是“育兒補貼方案”的基礎標準全國統一。從國家層面作出制度性規定，是對地方實踐的補缺，同時要求至少在地市級層面進行統籌。這既可避免政策碎片化，又能體現制度的普惠公平導向。

可及性：線上線下觸手可及的“育兒補貼方案”。可及性強調全體公民平等獲取和使用服務的權利，關系到“投資于人”政策目標能否真正實現。其一，政策宣傳可及，確保信息覆蓋無死角。國家采取多層次、多渠道的宣傳策略確保政策內容全方位觸達目標群體。地方政府紛紛推送“保姆級申領教程”，將政策語言轉化為通俗易懂的實操指南。其二，補貼形式可及，確保實惠直達家庭。現金發放育兒補貼，避免兌換限制、區域差異及偏好匹配等問題；明確“免征個人所得稅”，且在低保、特困等社會救助認定中不計入家庭收入，確保補貼不被其他政策沖抵。其三，補貼渠道可及，確保申領便捷高效。“育兒補貼方案”設計采用線上線下雙軌并行模式，滿足不同群體的需求。全國統一建設的育兒補貼信息管理系統支持線上申請，通過手機或電腦即可完成操作，流程簡便、材料精簡。

優化政策工具結構，提高“育兒補貼方案”的協同效應

“育兒補貼方案”在政策工具運用上已初步構建起“國家保基本、地方促提升”的雙層架構，體現出從“生育管理”向“生育支持”轉型的政策邏輯。“與時間補貼相比，現金補貼的激勵效果更大，現金補貼與時間補貼相結合的政策效果最為顯著。”④從長遠來看，應進一步強化政策工具的系統性、精準性與可持續性，貫徹落實黨的二十屆四中全會提出的“促進人口高質量發展，穩步推進基本公共服務均等化”等要求，切實提升“育兒補貼方案”與其他生育支持政策的協同效應。

優化工具系統性：從“單點補貼”走向“整體支持”。“育兒補貼方案”以現金補貼為主，雖然能在一定程度上緩解家庭育兒的經濟壓力，但是難以應對育兒過程中的諸多結構性難題。在普惠補貼基礎上，可逐步強化供給型與環境型工具的協同。在供給型方面，加大對普惠托育機構建設的財政投入和人力投入，降低托育成本、提高托育質量；在環境型方面，推動延長產假、育兒假制度落地，探索彈性工作制、父母共享育兒假等創新政策；在制度協同方面，打通育兒補貼與個稅專項附加扣除、生育保險、教育住房補貼等政策，提升生育支持政策體系的整體效能。

提升工具精準性：從“普惠覆蓋”走向“分層分類”。“育兒補貼方案”強調普惠性，但地區差異、家庭異質性與育兒成本結構的不同，也應予以充分考慮。應建立動態調整機制，根據地區物價水平、育兒成本、財政能力等因素，設定補貼標準的區域浮動區間，增強政策適應性；強化精準識別機制，依托全國統一信息系統，整合戶籍、社保、稅收等數據，精準識別多孩家庭、低收入家庭、流動人口等重點群體，實施差異化支持；推動地方試點創新，鼓勵有條件的地區探索按育兒階段分段補貼、按家庭收入階梯補貼等方式，為優化“育兒補貼方案”提供經驗樣本。

增強工具可持續性：從“財政輸血”走向“多方共治”。“育兒補貼方案”長期依賴財政支出，將面臨可持續性挑戰。可探索多種資金來源，研究設立“國家生育支持基金”，通過財政撥款、國企利潤劃轉、社會捐贈等渠道籌資，增強制度韌性；推動社會力量參與，鼓勵企業、社會組織等參與托育服務供給，給予稅收優惠、場地支持等政策激勵，構建政府主導、社會參與的生育友好生態；加快建立“育兒補貼方案”評估機制，定期評估補貼標準、工具組合與政策效果，及時調整優化，防止政策僵化或資源浪費。

充分認識兒童具備的多重屬性，提升“育兒補貼方案”的長期效應

研究表明，“對政策效果的正向預期能夠顯著促進育齡人群的生育計劃”⑤。從兒童的國家未來公民、社會潛在成員與家庭核心組成三重屬性的角度看，應加快完善生育支持政策體系，提升“育兒補貼方案”的長期效應。

平衡兒童的國家與家庭屬性，強化制度定位的戰略性與體系性。生育政策較為側重人口數量的宏觀目標（國家屬性），可能導致對家庭多樣化、高質量育兒需求（家庭屬性）的關注不足。應將育兒補貼制度置于國家人力資本戰略的核心框架中，不僅關注生育率，而且注重兒童健康發展、教育獲得與能力培養，實現從“促生”到“優生優育”的升華。構建全周期支持體系，將補貼延伸至孕產期、嬰幼兒照護、學前教育乃至學齡期，建立按年齡階段梯次銜接的長期補貼計劃，穩定家庭發展預期。

平衡兒童的社會與家庭屬性，優化補貼設計的精準性與梯度性。均等化的現金補貼（社會屬性）雖體現公平，但未能充分考慮不同地區、不同收入家庭的實際負擔差異。應借鑒國際經驗，推行差異化補貼方案，建立與家庭收入水平、子女數量、地區生活成本掛鉤的梯度補貼公式。對低收入、多子女、特殊困難家庭實施差異化補貼，增強政策的靶向性與再分配效果。

統合兒童的國家、社會、家庭屬性，促進政策協同與服務供給擴容。“育兒補貼方案”在一定程度上解決“錢”的問題（家庭屬性），但與優質普惠的托育、教育、醫療等服務供給銜接不夠緊密（社會屬性、國家屬性）。公共服務供給不足，補貼資金可能被市場化服務價格所吞噬，削弱政策實效。應加強跨部門政策配套，育兒補貼需與延長產假育兒假、落實雙親育兒責任、保障女性就業權益、發展普惠托育體系、推動教育公平改革、加強住房支持等政策形成“組合拳”，協同破解育兒難題。

鞏固國家與社會屬性，健全法治保障與長效融資機制。關注兒童全周期成長，持續投資、規劃，充分踐行國家培養高質量公民（國家屬性）的長期承諾。應推動立法進程，如制定“生育促進法”，將“育兒補貼方案”的核心要素通過立法形式予以明確，確保政策的穩定性、權威性和持續性。

“育兒補貼方案”既著眼于國家長遠發展，又面向社會公平正義，更賦能家庭建設和個體成長。“育兒補貼方案”是積極應對少子化、回應育兒需求的關鍵舉措，對完善生育支持政策體系、建設生育友好型社會、實現人口高質量發展具有重大意義。

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②原新：《積極推進適應人口新常態的全面治理》，《國家治理》，2024年第4期。

③習近平：《以人口高質量發展支撐中國式現代化》，新華網，2024年11月15日。

④陳梅、張夢皙、石智雷：《國外生育支持理論與實踐研究進展》，《人口學刊》，2021年第6期。

⑤楊凡、王銘銘：《生育支持政策預期效果對育齡人群生育計劃的影響》，《人口研究》，2025年第3期。

責編/周小梨 美編/王夢雅

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