【摘要】高標準農田是保障國家糧食安全的“壓艙石”，是確保我國糧食高產穩產的“保險鎖”。黨的十八大以來，我國高位推進建設高標準農田，農田地力不斷提檔升級，農田抗災減災能力明顯提升，“四梁八柱”政策體系加快構建，高標準農田建設已取得顯著成效。同時，依然面臨著增量建設“啃硬骨頭”難度大、運營管護存在困境、農田互補性要素協同適配不足等多重挑戰。高質量推進高標準農田建設，需要統籌推進錨定總量、提質存量、拓展增量，“建—用—管”聯動完善高標準農田建設、驗收、管護機制，集成推動良田、良種、良機、良法、良制“五良”深度融合釋放產能。

【關鍵詞】糧食安全 高標準農田 耕地

【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

萬物土中生，有土斯有糧。保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。中國要以不到世界9%的耕地來養活世界近20%的人口，提升耕地質量是一個現實可行的理性選擇，建設高標準農田是一個重要抓手。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出，“高質量推進高標準農田建設”①。黨的二十大報告指出，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”②。高標準農田建設既是夯實國家糧食安全根基的基石性工程，也是把牢糧食安全主動權的戰略性工程，更是發展農業新質生產力的前置性工程。

截至2024年底，我國已累計建成高標準農田超10億畝③，相當于給1萬億斤糧食產能安上“保險鎖”。為推動逐步把具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田目標實現，2025年3月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》。當前我國高標準農田建設，還面臨著政策落實交易成本高、增量建設“啃硬骨頭”任務艱、存量農田長效管護困難多等挑戰，如何高質量推進高標準農田建設提質擴容增效已成為重要的理論和現實課題。

我國高標準農田建設成效顯著

高標準農田是指以提高糧食和重要農產品生產能力為首要任務，一體化提升地力、產能、效益，采取標準化方式新建或改造形成的適宜耕作、旱澇保收、高產穩產的現代化良田。黨的十八大以來，我國高位推進建設高標準農田，農田地力不斷提檔升級，農田抗災減災能力明顯提升，“四梁八柱”政策體系加快構建，為我國糧食產量連續邁上1.2萬億斤、1.3萬億斤、1.4萬億斤三大新臺階提供有力有效支撐。

? 農田地力不斷提檔升級，滿足當代人糧田需要的同時為子孫后代留下更多良田

高標準農田建設顯著提升農田的耕作適宜性，從物理空間布局、耕地質量到基礎設施條件實現全方位優化，有效夯實國家糧食安全的底盤支撐，實現農田資源保障能力和產出能力的躍升，推動耕地由“量的穩定”邁向“質的提升”。

農田基礎設施建設快速推進，耕地基礎條件大幅改善。作為“藏糧于地”戰略的具體抓手，高標準農田建設旨在把具備條件的永久基本農田建成田塊宜機化更好、耕地質量更高、產出韌性更強的現代化良田。通過實施改水、改路等田間基礎設施建設，補齊田間設施短板弱項，提升糧食綜合生產能力。截至2024年底，在“改水”方面，累計建成各類田間灌排渠道1000多萬公里，長度可繞地球赤道近250圈，極大提升了旱澇保收能力；在“改路”方面，田間道路改造超過1200萬公里，長度可繞地球赤道近300圈。④

農田保土保肥保水能力顯著增強。土壤質量是決定糧食生產能力的關鍵變量。高標準農田建設通過深度治理土壤退化、提升耕層厚度與有機質含量，推動耕地由“能種”向“好種”轉型。從保土能力看，采取表土剝離回填、客土填充等舉措來平整土地，科學調整農田地表坡降，有效改善農田耕作層；從保肥能力看，農業生產加強土壤改良培肥，不斷提高耕地地力；從保水能力看，因害設防，采用防風防沙、岸坡防護等工程措施，提升農田防護與水土保持能力。建成高標準農田的耕地質量，比建設起點平均提高約1個等級，畝均糧食產能“一季千斤、兩季噸糧”，畝均增產10%至20%。⑤

“小田變大田”，耕地宜機化水平明顯提升。耕地集中連片程度與機械化水平直接關系到農業的集約化與現代化程度。高標準農田建設一方面在尊重農民意愿前提下，通過“互換并地”“確權不確界”等方式整合細碎地塊，另一方面通過田塊并整、打通斷頭地等措施提升田塊形狀規整度和空間連片性。“小田并大田”的改造措施顯著改善農業機械作業條件，使高標準農田宜機化水平得到“質的提升”。據地方實踐，高標準農田項目區機械化水平比一般農田高15%至20%。⑥從“小田變大田”再到“無人農場”的實踐，高標準農田建設有效促進農業機械化、標準化生產，有效防止耕地撂荒問題發生，彰顯高標準農田建設的巨大潛力。

? 農田抗災能力增強，糧食生產韌性明顯提升

高標準農田建設通過提升應對氣候變化的糧食生產韌性，顯著增強農業系統的抗災減災能力，有效防范化解極端氣候頻發背景下的突發性風險，實現“大災少減產、小災能穩產、無災多增產”，為保障國家糧食安全筑牢“穩中有進”的韌性基礎。

灌排系統集成化改造，提升農田旱澇調控能力。健全的田間灌排設施是高標準農田抗災能力的關鍵支撐與韌性載體。目前，我國初步形成多層級、多節點的水系循環體系，提升農田應對極端干旱與暴雨風險的調蓄能力。與此同時，節水型灌溉技術同步推廣，通過管道輸水、噴灌、滴灌與渠道防滲等多種手段，降低輸水損耗。數據顯示，2024年我國農田有效灌溉面積達到10.86億畝，與2010年相比增長了1.64倍，節水灌溉面積增長了2.34倍；節灌面積數量占農田有效灌溉面積達58.75%。灌溉水有效利用系數也由2010年的0.50提高到2024年的0.58。⑦在建成高標準農田的區域，灌溉水有效利用系數可提高10%以上，畝均節水率達10%以上⑧，使得農田具備更強的應急調水與穩定供水能力。此外，通過布設氣象監測器、墑情傳感器、智能水閥等終端設備，項目區實現對土壤水分、病蟲害、氣象變化的實時感知，推動農田管理由經驗驅動向數據驅動的智能化轉變。

因地制宜實施農田防護工程，有效增強災害物理防御能力。高標準農田建設不僅注重設施完備，還注重區域性風險防范能力提升。各地根據災害類型與地形條件，開展農田防護林、防風固沙帶、水土保持設施等工程建設，系統防控洪澇、干旱、風蝕、滑坡等地質災害。坡地地帶通過梯田化整治降低坡降，干旱區布設抗旱井和調蓄池，風沙區推廣“林網+草方格+地膜覆蓋”的復合防護模式，因地制宜構建減災屏障體系。此外，針對重點流域及地質災害頻發區，高標準農田建設通過鋪設邊界圍欄與截洪溝，攔截坡面徑流，在防止水土流失、保障農田不被沖毀中發揮關鍵作用。

? 高標準農田建設“四梁八柱”政策體系落地生效

有力有效推進高標準農田建設離不開與時俱進的政策供給。2004年以來，通過制定科學標準、編制四級規劃、細化實施方案，高標準農田建設“四梁八柱”政策體系逐步構建并日趨完善，為高標準農田建設提供有效政策支撐。

科學制定建設標準“索引圖”。國家層面，原國土資源部2012年制定《高標準基本農田建設標準》，2014年制定《高標準農田建設通則》；農業農村部2022年修訂新的《高標準農田建設通則》，2023年制定《旱地高標準農田建設技術規范（試行）》，2024年新修訂《高標準農田建設評價規范》。省級層面，各地在國家基礎性、通用性標準基礎上，紛紛細化制定更為契合各省實際的具體規范標準，如四川省制定《丘陵山區農田宜機化改造技術規范》，河南省制定《高標準農田建設規范》，黑龍江省制定《黑土地耕地質量劃分技術規范》。層次分明、上下銜接、務實管用的標準體系正在逐步形成，為高標準農田建設提供科學標準索引。

分級編制建設規劃“路線圖”。國家層面，國務院于2013年、2021年先后批復國家發展改革委牽頭編制的《全國高標準農田建設總體規劃》、農業農村部牽頭編制的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》；省級層面，各地對標國家規劃要求，先后依據本地區現實情況出臺相應規劃。例如，2022年山東省編制《山東省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》，湖北省編制《湖北省高標準農田建設規劃（2022—2030年）》；市級層面，根據省級建設規劃，重點圍繞區域布局、重點項目、資金安排進行部署安排；縣級層面，根據省市規劃，重點則是把各項高標準農田的建設任務落實到具體鄉鎮、具體村莊、具體地塊，明確具體時序安排。形成國家、省、市、縣上下銜接的規劃體系，繪就我國高標準農田建設“路線圖”。

細化優化建設落地“施工圖”。《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》對高標準農田建設進行細化部署，制定優化高標準農田建設標準、建設內容、建設布局、建設分區、分級規劃等。因地制宜推進高標準農田建設，統籌開展田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，將建設重點放在田內。根據區域氣候特點、水土條件、耕作制度等，對照自然資源稟賦同經濟條件相一致、生產障礙因素同突破路徑相一致、糧食生產同農業區劃相一致等要求，將2013年規劃的東北平原區、華北平原區等8個建設分區優化為當前的東北區、黃淮海區等7個建設分區。這為高標準農田建設順利推進實施提供標準明晰、細化實化的“施工圖”。

縱深推進高標準農田建設面臨的主要挑戰

二十余年來，通過標準研制、規劃引領、增加投入、“回頭看”、政策保障等綜合施策，高標準農田建設成效顯著，為同步提高農業綜合生產能力、糧食生產韌性奠定“地基”。同時，也要清醒看到，高質量推進高標準農田建設還面臨著如下挑戰：

高標準農田建設進入“啃硬骨頭”階段。隨著我國高標準農田建設的縱深推進，這一重大工程已從規模高速擴張步入攻堅克難的“啃硬骨頭”階段。《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》將《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》設定的2030年累計建成12億畝高標準農田的目標增加至13.5億畝，并進一步提出到2035年，累計改造提升4.55億畝。在增量空間壓縮、目標時間日益趨近的情況下，要完成總量建設目標，建設任務艱巨。增量建設的邊際成本趨高。高標準農田建設越到后期，新增任務越繁重。⑨先易后難、急用先建是過去高標準農田建設推進原則，導致剩存待建待改耕地多分布在丘陵、山區，乃至“望天收”的旱地，且地力等級不高。隨著優質地塊逐步開發完畢，增量建設遭遇自然條件與工程投入雙重邊際成本抬升的壓力。全國水田與水澆地的大部分，以及部分相對集中的旱地，已經建設成為高標準農田，剩余尚待建設的耕地大多分布在丘陵山區且多為旱地，加之光溫、水土時空分配不均等問題，相應的建設難度與成本越來越高。存量建設提質增效壓力大。由于一些地區早期高標準農田建設存在投入標準較低、規劃設計不合理、驗收不嚴等情況，加之運營管護不到位，部分已建成高標準農田不同程度存在著質量缺口，通過一次或幾次“回頭看”實現徹底整改難度很大，隨著存量規模日益擴大，改造提升壓力也隨之增加。

農田運營管護面臨困境。高標準農田建設制度性交易成本高⑩，運營使用具有競爭性，但管護環節存在非排他性。一方面，農田運營管護難以持續。當前我國已建立起以縣級政府為主導，鄉鎮和村級具體落實的多主體共同參與的高標準農田管護體系。然而，實踐中，在前期建設階段已投入大量資金的情況下，政府繼續大包大攬項目運轉維護成本，已然難以持續。同時，準公共品的屬性又決定了高標準農田管護的成本收益不對等，出現市場失靈。此外，部分地區村集體管護資金不足，技術適配性差，如水肥一體化、智能灌溉設施等維修人才缺乏，已建成的高標準農田配套設施老化、損壞等問題時有發生。另一方面，農田建設、使用、管護的三向脫節。在一些地區，重建設、輕管護、難運營問題突出，部分建成竣工后的高標準農田日常管護不到位，設施設備損毀后得不到及時修繕，運營效果大打折扣，工程使用壽命縮短。由于管護質量評價和資金使用監管困難，后續監測評價和跟蹤督導機制不完善，農田建設工程全周期責任倒查和終身追責機制有待落地。

高標準農田產能釋放擴大面臨互補性要素協同適配不足。高標準農田建設是一個復雜的系統工程，對配套政策協同適配性要求高。當高標準農田建設快速推進，若種子研發、機械裝備、耕作方式和經營制度等配套要素滯后或協同適配不暢，將制約高標準農田產能釋放。一是農田改造與種子研發非對稱發展。高標準農田建設中，“改土、改水、改路、改田”等田間工程多依托機械作業，標準化程度高，且工藝流程成熟，在資金充足的前提下，一般可在計劃期限內完成并直觀顯現效果。但農作物優良品種從種質資源篩選、雜交組配、多代性狀選育到區域試驗、品種審定，再到良種繁育推廣，周期普遍較長且存在諸多不可控因素。農田改造“快變量”與種子研發“慢變量”之間的矛盾，導致提檔升級后的新農田卻只能耕種與功能定位不匹配的傳統品種，二者非對稱的推進節奏已成為制約高標準農田綜合效益發揮的瓶頸。二是老方法耕種新農田的路徑依賴。新建設的高標準農田土地平整、設施完備，為現代化生產耕作提供良好條件，但作為使用者的農戶卻在行動中響應不足。由于新生產方式或技術的學習成本較高、應用效果不確定，一些農戶依然延續著經驗做法和傳統模式。有農戶在農田配備智能灌溉系統后，依然選擇傳統大水漫灌方式。此外，地塊物理邊界消除后但“插花地”的現實依然存在，嚴重限制統一規劃與經營效率的提高。三是部門聯動不暢制約高標準農田建設集成功能發揮。在一些地區，農田建設、農機研發和農技推廣等部門協同機制不暢，導致高標準農田建設缺乏合理統籌規劃。農田建設部門關注工程質量、對標工程要求，卻忽略地區與品種間的差異化需求；農機裝備研發機構多聚焦于產品突破創新，加之研發推廣周期較長，產品設計可能忽略與農田的地形特點、田壟布局和溝渠條件相適應；農技推廣部門聚焦農業生產實踐需要，做好農田改造工程設計與機械裝備研發的前置協調，但部門聯動不暢導致其只能在工程竣工與農機投產后，被動推進相應工作。部門職責獨立對接不足，高標準農田在“良田、良機、良法”接力集成中容易“掉棒”。

有效釋放高標準農田產能潛力

高標準農田建設既要高標準、更要高質量，應對上述挑戰，要統籌推進錨定總量、提質存量和拓展增量，以“建—用—管”聯動完善高標準農田建設、驗收、管護機制，以“五良”深度融合有效釋放高標準農田產能潛力。

統籌推進錨定總量、提質存量和拓展增量。高質量推進高標準農田建設，首要任務是在堅持數量、質量、生態“三位一體”保護的基礎上，統籌耕地保護與高效利用，既守牢“總量底線”，又持續激活“存量潛能”，并積極拓展“增量空間”。一是嚴守耕地保護紅線，穩固總量底線。強化“底線思維+系統治理”，在“三區三線”國土空間管控基礎上，持續完善耕地占補平衡、用途管制和“田長制”等制度體系。防止在“建而無用”“重復低效”中消耗有限空間，嚴格落實耕地用途剛性管控政策，探索建立建設用地與高標準農田占補聯動機制，確保增減平衡與底線安全并重。二是健全整治整改方式，提升存量效能。依托全國耕地質量等級數據庫和地塊“一張圖”平臺，實事求是對已建成的高標準農田開展多輪“回頭看”整治行動。當前，部分已建項目存在灌排失效、權責不清等問題，亟須通過建立“地塊—設施—產權—責任”一體化臺賬，實施分類整治、動態整改、績效評估三位一體機制。在追責問效方面，強化施工工序、隱蔽工程質量管控，對關鍵部位實行舉牌驗收制度。三是“多田套合”優化空間，拓展優質增量。推動耕地、永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區“多田套合”。根據不同區域農業資源稟賦、糧食功能定位、生態環境約束等因素，實行“因區施策、分類指導”的片區化開發模式。在糧食主產區、永久基本農田集中區、灌溉水源保障區等優勢區域優先推進“集中連片、整建制提升”，提高單產潛力與機械化適配度。在丘陵山區、干旱風沙區等地區，應結合生態修復、旱澇調蓄、水土保持等綜合工程，探索“農田+林草”“農田+蓄水”模式，拓展立體化耕作空間。

“建—用—管”聯動完善高標準農田建設、驗收、管護機制。高標準農田不是“建成即完成”，更需要通過全過程監管、標準化驗收與長效化運營管護機制確保其持續發揮效能。要完善“建—驗—用—管”全周期管理機制，推動高標準農田從一次性投入轉向長期性資產運營，實現耕地資源的可持續利用與農業生產效益的穩定提升。一是強化用戶意識，突出農民主體地位，完善農民全過程參與機制。按照“誰受益、誰管護，誰使用、誰管護”原則，構建“政府引導、農民主體、社會參與”的多方投入機制。通過以獎代補、先建后補等形式，對農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體參與高標準農田建設給予直接補貼。完善農民參與機制，鼓勵村集體統籌使用涉農資金，對農民自主投入部分給予配套補助，形成農民深度參與、多方共贏的可持續投入格局。二是規范項目驗收標準，形成常態化監督體系。依托全國農田建設綜合監測監管平臺，推動項目信息實時歸集、可視可溯，實現項目全流程全周期精準監管。壓實各級責任單位質量監管職責，按照《高標準農田建設項目竣工驗收辦法》規范驗收流程，強化目標導向，把建成農田試用結果、群眾認可度滿意度作為驗收重要依據，破解竣工驗收中的形式主義。推動相關行業組織加強從業主體信用管理，建立“黑名單”“白名單”制度，強化工程質量與從業合規性監督。三是強化管護長效機制，構建多方治理格局。按照“縣級統籌監管、鄉鎮組織實施、村級具體落實”三級責任體系，將管護成效納入耕地保護黨政同責考核。創新市場化管護模式，推廣“田保姆”托管服務，支持新型經營主體通過“保底收益+服務分成”承接田間設施管護，探索“建管護一體化”招標機制。加快推進智慧管護，建設“一田一碼”數字化平臺，提升數字化管護效能。

“五良”深度融合有效釋放高標準農田產能潛力。推動高標準農田從“建起來”向“用得好、產得高”轉變，關鍵在于實現良田、良種、良機、良法、良制“五良”深度融合，從系統化、集成化角度出發，在農田基礎設施建設的同時，同步推進種業創新、機械裝備升級、技術集成推廣與經營機制創新。一是加強良種和良田的配套，構建良種良田協同發展體系。協同推進高標準農田建設與種業振興計劃，推動良田成為良種試驗、繁育與大面積推廣的優選平臺。支持科研機構與龍頭種企在高標準農田布局“選育—擴繁—應用”全鏈條試驗區，圍繞水稻、小麥、玉米等重點作物，推動耐逆、高產、廣適品種規模化應用。二是加快良機良技協同集成，構建高效現代耕作體系。在農機裝備方面，根據不同地形、地塊尺寸和作物類型優化田塊設計、地埂排布與道路硬化，提高大型農機作業適應度，特別是在丘陵山區、南方水網稻區，支持研發和應用中小型、輕量化、智能化農機設備，補齊“下田難、作業難”短板。在農業技術方面，加快推廣節本增效、綠色環保、精準調控的集成技術模式，圍繞單產提升目標，推動良種良法配套、設施肥藥一體化、智能氣象預警等技術融合落地。三是創新現代農業經營制度，完善高標準農田規模經營機制。明確建、管、用各環節職責邊界，推動縣級農業農村部門牽頭建立農田資產臺賬。鼓勵各地探索“政府+村集體+運營公司”合作模式，強化集體經濟組織的居間服務功能，引導專業化運營主體承接高標準農田運營工作。通過土地托管、農業社會化服務、訂單農業等多樣化模式，實現多種形式的農業適度規模經營。

（四川農業大學管理學院博士后張童朝、黃斌，對本文亦有貢獻）

【注：本文得到國家社會科學基金一般項目“糧食產業鏈供應鏈風險識別、韌性評估與對策優化研究”（項目編號：24BGL177）和四川省哲社科規劃重點項目“建設新時代更高水平‘天府糧倉’視域下強化耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護研究”（項目編號：SC23ST002）的資助】

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

③④《激發鄉村全面振興澎湃動能——中國經濟圓桌會聚焦2025年中央一號文件》，新華社，2025年2月23日。

⑤《高標準農田三重效益凸顯》，《人民日報》，2023年10月3日。

⑥《“三農”擔當 良田為證——高標準農田建設工程質量“回頭看”和專項整治行動觀察》，《農民日報》，2025年3月24日。

⑦《對話王浩院士：我國治水智慧為世界提供范例》，人民網，2025年10月31日。

⑧《土壤普查“摸家底” 農田保質保量變良田》，中國經濟網，2024年1月13日。

⑨鐘鈺：《從糧食安全看“藏糧于地”的必然邏輯與內在要求》，《人民論壇·學術前沿》，2022年第22期。

⑩郭曉鳴、溫國強、鄭荏元：《高標準農田建設的理論解構與現實考察》，《中國農村經濟》，2025年第7期。

責編/李丹妮 美編/王夢雅

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