摘 要: “十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，在中國式現代化進程中具有承前啟后的重要地位。這一時期國際競爭格局深刻調整，國內改革發展穩定任務艱巨繁重，制定實施“十五五”規劃必須堅持系統觀念，妥善處理一系列事關全局的重大關系。本文聚焦經濟社會發展與法治發展、法治的規范性與法治的效能性、法的合目的性與法的合正義性重要關系，從理論邏輯、實踐要求和實現路徑三個維度展開深入分析，以期為“十五五”規劃實施、推動高質量發展行穩致遠提供學理支撐和有益參考。
關鍵詞:“十五五”規劃 系統觀念 高質量發展 法治建設 國家治理現代化
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），科學研判“十五五”時期我國發展面臨的國際國內形勢，明確未來五年經濟社會發展的指導思想、主要目標和重點任務，是確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展的綱領性文件。
系統觀念是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要方法論，也是我們黨治國理政的重要思想方法。習近平總書記強調：“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”[1]。處理好發展中的重大關系，是確保規劃實施不偏向、不走樣的關鍵。“十五五”規劃涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等多個領域，涵蓋改革、發展、穩定、安全等多個維度，各項任務相互關聯、相互影響，構成一個復雜的有機整體。其中，經濟社會發展與法治發展的關系關乎發展的根本保障，法治的規范性與效能性的關系關乎治理的實踐成效，法的合目的性與合正義性的關系關乎制度的價值取向。深入研究和正確處理這些重要關系，對于貫徹落實黨的二十屆四中全會精神、推動“十五五”時期經濟社會高質量發展具有重要意義。本文擬對這些重要關系進行系統闡釋，以期為“十五五”規劃的實施提供有益參考。
經濟社會發展與法治發展的辯證統一關系
經濟社會發展與法治發展，是相輔相成、辯證統一的有機整體。《建議》提出“堅持全面依法治國，協同推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”[2]，強調“高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障”。經濟社會發展是法治發展的基礎和動力，法治發展是經濟社會發展的保障，二者統一于中國式現代化的偉大實踐。
經濟社會發展是法治發展的基礎支撐與動力源泉
馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑，法治作為上層建筑的重要組成部分，其產生、發展和完善始終以經濟社會發展為基礎。“十四五”時期，我國經濟運行穩中有進，高質量發展扎實推進，科技創新成果豐碩，新質生產力穩步發展，全面深化改革進一步推進，高水平對外開放不斷擴大。這些重大發展成就，為法治發展提供了堅實的物質基礎和實踐土壤。
從歷史邏輯來看，經濟社會發展的階段性特征決定法治發展的重點方向。改革開放以來，我國經濟社會發展經歷從高速增長到高質量發展的轉型，法治建設隨之從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的深化。“十五五”時期，隨著新質生產力的加快發展、數字經濟的蓬勃興起、全國統一大市場的加快構建，經濟社會發展對法治建設提出新的更高要求。例如，數字經濟領域的數據產權保護、平臺監管、算法治理等問題，新質生產力發展中的核心技術知識產權保護、科技成果轉化等問題，高水平對外開放中的涉外法治體系建設、國際商事糾紛解決機制等問題，都需要法治提供相應的制度供給。這些來自經濟社會發展實踐的需求，成為推動法治創新發展的強大動力。
從實踐需求來看，經濟社會發展的深層次矛盾需要法治予以破解。“十五五”時期，我國經濟社會發展面臨結構性、體制性、周期性問題相互交織的挑戰，如區域發展不平衡、城鄉差距、環境污染、市場分割等問題，這些問題的根本解決離不開法治的保障。《建議》提出“堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點”“完善產權保護、市場準入、信息披露、社會信用、兼并重組、市場退出等制度”，正是通過法治手段破解經濟社會發展中的體制機制障礙，為經濟社會持續健康發展清障護航。同時，經濟社會發展帶來的民生需求升級，也推動社會法治建設的完善。隨著人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，教育、醫療、就業、社會保障等領域的法治建設不斷加強，民生保障的法治化水平持續提升。
法治發展是經濟社會發展的堅實保障
習近平總書記指出“法治是治國理政的基本方式”[3]，強調“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”[4]。“十五五”時期，要實現經濟社會高質量發展，必須充分發揮法治的保障作用，確保發展在法治軌道上有序推進。
法治為經濟社會發展提供穩定的制度環境。市場經濟本質上是法治經濟，公平競爭的市場秩序、平等保護的產權制度、規范透明的監管體系，都需要法治來確立和維護。《建議》強調“建設法治經濟、信用經濟，打造市場化法治化國際化一流營商環境”，正是通過完善法治制度，明確市場主體的權利義務，規范政府與市場的邊界，為市場主體提供穩定的預期和公平的環境。例如，落實民營經濟促進法，保證各類經濟組織公平參與市場競爭，能夠促進民營經濟健康發展，有效激發民間投資活力；通過規范行政權力運行，完善行政裁量權基準制度，防止和糾正違規異地執法、趨利性執法，能夠降低制度性交易成本，提升經濟發展的效率和活力。
法治保障經濟社會發展的正確方向。“十五五”時期，我國經濟社會發展以高質量發展為主題，以構建新發展格局為戰略導向，這需要法治發揮保障作用，確保發展不偏離正確方向。例如，通過完善生態環境法律法規體系，強化環境執法和司法保障，能夠推動綠色低碳轉型步伐加快，促進人與自然和諧共生；通過加強知識產權保護法治建設，完善科技成果轉化的法律機制，能夠激勵科技創新，推動新質生產力發展；通過健全社會工作體制機制，完善社會治理政策和法律法規體系，能夠提升社會治理效能，維護社會大局穩定。此外，通過加快涉外法治體系和能力建設，健全國際商事調解、仲裁、訴訟等機制，能夠更好地維護我國企業在國際市場上的合法權益，提升我國在全球經濟治理中的話語權，為高水平對外開放保駕護航。
推動經濟社會發展與法治發展協同共進的實踐路徑
處理好經濟社會發展與法治發展的關系，關鍵在于實現二者的協同共進，讓經濟社會發展為法治發展提供不竭動力，讓法治發展為經濟社會發展保駕護航。“十五五”時期，推動二者協同發展，需要從以下幾個方面著力。
堅持科學立法，推動法治供給與經濟社會發展需求的精準對接。圍繞《建議》提出的重點任務，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，提高立法質量和效率。在重點領域，聚焦高質量發展、民生保障、國家安全等，完善相關法律法規體系；在新興領域，針對數字經濟、人工智能、生物經濟等，加快制定專門法律法規，填補制度空白；在涉外領域，健全涉外投資、貿易、知識產權等方面的法律制度，構建與國際通行規則相銜接的涉外法治體系。同時，完善立法調研、論證、聽證等機制，充分聽取市場主體、專家學者和人民群眾的意見建議，確保立法能夠準確反映經濟社會發展的現實需求。
堅持嚴格執法，提升法治實施與經濟社會發展的適配性。深化行政執法體制改革，推進綜合執法，統一市場監管執法，加強質量監管，強化反壟斷和反不正當競爭執法司法，形成優質優價、良性競爭的市場秩序。規范涉企執法行為，健全規范涉企執法長效機制，避免隨意執法、選擇性執法對市場主體的干擾。加強執法監督，完善行政規范性文件備案審查，完善實質性化解行政爭議機制，確保執法活動合法合規、公正高效。同時，推進政法工作數字化平臺建設，強化跨部門執法司法協同和監督，提高執法效率和公信力。
堅持公正司法，增強法治保障經濟社會發展的實效性。規范司法權力運行，完善司法公正實現和評價機制，提高司法裁判公正性、穩定性、權威性。加強產權執法司法保護，加強對查封、扣押、凍結等強制措施的司法監督，依法保障人身權、財產權、人格權。有效解決“執行難”問題，健全國家執行體制，維護司法權威和當事人合法權益。加強公益訴訟，聚焦生態環境、食品藥品安全等重點領域，維護社會公共利益。同時，深化司法體制綜合配套改革，優化司法資源配置，提升司法服務經濟社會發展的能力和水平。
堅持全民守法，營造與經濟社會發展良性互動的法治環境。推進法治社會建設，營造全社會崇尚法治、恪守規則、尊重契約、維護公正的良好環境。加強法治宣傳教育，提高全民法治素養，引導市場主體和公民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。完善公共法律服務體系，為市場主體和公民提供優質高效的法律服務，降低法治遵從成本。健全社會信用體系，將守法誠信作為社會信用評價的重要內容，形成守信激勵、失信懲戒的良好機制，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境。
促進法治規范性與法治效能性的有機統一
法治的規范性與效能性是法治建設的兩個核心維度，二者有機統一、不可偏廢。這既要求法治具有明確的規范性，為國家治理和社會生活提供明確的行為準則，也要求法治具有強大的效能性，能夠有效解決實際問題、實現治理目標。“十五五”時期，推進法治建設需要正確處理規范性與效能性的關系，實現二者的有機統一。
法治的規范性是法治效能性的基礎
法治的核心特征在于其規范性，即通過明確的法律規則、原則和制度，規范國家權力運行、市場主體行為和公民權利義務，為社會生活提供穩定、可預期的行為準則。法治的規范性是法治區別于人治、德治等其他治理方式的根本特征，也是法治能夠發揮效能的前提和基礎。
法治的規范性為權力運行提供約束機制。權力是一把“雙刃劍”，缺乏約束的權力必然導致濫用和腐敗，影響治理效能。法治通過明確國家機關的職權范圍、行使程序和責任追究機制，規范權力運行，確保權力在法治軌道上行使。《建議》強調“強化法治政府建設，全面落實行政規范性文件備案審查，完善實質性化解行政爭議機制”，正是通過規范行政權力運行，防止權力濫用，提高政府治理效能。同時，通過規范司法權力運行，完善司法公正實現和評價機制，確保司法機關依法獨立公正行使審判權和檢察權，提高司法公信力和裁判的執行力。
法治的規范性為市場行為提供準則體系。市場經濟是法治經濟，市場主體的交易行為、競爭行為等，都需要明確的法律規則來規范。法治通過完善產權保護、市場準入、公平競爭、合同履行等方面的法律制度，為市場主體提供明確的行為準則，保障市場交易的安全和效率。《建議》提出“統一市場基礎制度規則，完善產權保護、市場準入、信息披露、社會信用、兼并重組、市場退出等制度”，正是通過規范市場行為，消除市場壁壘，構建統一、開放、競爭、有序的市場體系，提高市場配置資源的效率。
法治的規范性為社會秩序提供保障機制。社會秩序的維護需要明確的行為規范，法治通過制定和實施民法、刑法、行政法等一系列法律法規，規范公民的行為，打擊違法犯罪，化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。法治的規范性能夠為公民提供明確的權利義務指引，讓公民知道可以做什么、應當做什么、不能做什么，從而減少違法行為的發生。同時，法治通過規范糾紛解決機制，如訴訟、仲裁、調解等，為公民和社會組織提供公正、高效的糾紛解決途徑，化解社會矛盾，維護社會秩序。
法治的效能性是法治規范性的目標
法治的規范性是為了實現法治的效能性，即通過規范權力運行、市場行為和社會關系，有效解決國家治理和社會生活中的實際問題，實現維護社會公平正義、促進經濟社會發展、保障人民合法權益等治理目標。法治的效能性是檢驗法治建設成效的重要標準，也是法治能夠得到社會認同和遵守的重要原因。
法治的效能性體現為解決實際問題的能力。法治建設必須立足實踐需求，針對國家治理和社會生活中的突出問題，提供有效的法律解決方案。如果法律制度脫離實際，不能解決實際問題，即使其規范性再強，也沒有實際意義。“十五五”時期，法治建設要聚焦高質量發展、民生保障、國家安全等重點領域的突出問題，通過完善法律制度、強化執法司法等方式，有效解決這些問題。例如，通過完善生態環境法律法規、強化環境執法和司法，有效遏制污染行為，改善生態環境質量；通過加強知識產權保護立法、加大執法司法力度，有效保護創新成果，激發創新活力。
法治的效能性體現為實現治理目標的能力。法治是國家治理的重要手段，其最終目標是實現國家治理體系和治理能力現代化，促進經濟社會高質量發展，保障人民幸福生活。法治的效能性要求法律制度能夠有效服務于這些治理目標，通過規范和引導社會行為，推動治理目標的實現。《建議》提出“加強領導干部依法辦事監督檢查，完善綜合性法治評價工作機制”，正是通過評價法治實施的成效，確保法治能夠有效服務于治理目標。例如，落實民營經濟促進法，有效保障民營企業的合法權益，激發民營企業發展活力，推動經濟高質量發展；完善社會保障法律法規，有效保障公民的基本生活需求，促進社會公平正義。
實現法治規范性與效能性有機統一的實踐路徑
處理好法治的規范性與效能性的關系，關鍵在于避免兩種傾向：一是過于強調規范性而忽視效能性，導致法治僵化、脫離實際；二是過于強調效能性而忽視規范性，導致法治失序、權力濫用。“十五五”時期，實現二者的有機統一，需要從以下幾個方面著力。
堅持科學立法，實現規范性與實用性的統一。立法是法治的源頭，要確保法律制度既具有明確的規范性，又具有較強的實用性和可操作性。在立法過程中，要深入調研實際情況，準確把握實踐需求，使法律規則能夠有效解決實際問題。完善立法技術，明確法律條文的含義和適用范圍，提高法律的規范性和可操作性。加強立法協調，避免法律法規之間的沖突和矛盾，確保法律體系的統一性和協調性。建立立法后評估機制，對法律法規的實施效果進行跟蹤評估，及時修改完善不適應實踐需求的法律法規，實現規范性與效能性的動態平衡。
堅持嚴格規范公正文明執法，實現程序正義與實體正義的統一。執法是法治實施的關鍵環節，要確保執法活動既符合法定程序，又能夠有效實現執法目標。完善行政執法程序，明確執法權限、執法流程和執法標準，規范執法行為，保障當事人的合法權益。堅持公正執法，平等對待各類市場主體和公民，不偏不倚、不枉不縱。堅持文明執法，注重方式方法，避免粗暴執法，提高執法的社會認可度。加強執法監督，建立健全執法責任制和責任追究機制，對違法執法、不當執法行為依法追究責任，確保執法活動既規范有序又高效有力。
堅持公正司法，實現裁判公正與執行高效的統一。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，要確保司法活動既能夠作出公正裁判，又能夠有效執行裁判結果。規范司法程序，完善司法公開制度，保障當事人的訴訟權利，保證司法公正。提高司法裁判的質量，加強對案件事實和法律適用的審查，確保裁判結果公正合理、符合社會公平正義觀念。加強司法執行工作，健全國家執行體制，完善執行聯動機制，加大對規避執行、抗拒執行行為的打擊力度，有效解決“執行難”問題，確保司法裁判的權威性和實效性。加強司法便民利民工作，優化司法服務流程，降低當事人的訴訟成本，提高司法服務的效率和質量。
堅持法治與改革相銜接，實現穩定性與適應性的統一。法治的規范性要求法律制度具有相對穩定性，改革創新則要求法律制度具有一定的適應性。要處理好法治與改革的關系，堅持在法治軌道上推進改革，通過立法保障改革，使改革舉措于法有據。建立健全改革與法治相銜接的機制，對改革中需要突破現行法律規定的，要按照法定程序進行授權或修改法律，確保改革既積極穩妥又規范有序。同時，及時將改革實踐中成熟的經驗和做法上升為法律制度，使法律制度不斷適應改革發展的需要，實現規范性與效能性的有機統一。
促進法的合目的性與法的合正義性有機統一
法的合目的性與合正義性是法律制度的兩大核心價值，二者相互關聯、相互融合。法的合目的性，強調法律制度要服務于特定的社會目標和國家治理需求。法的合正義性，強調法律制度要符合公平、正義、平等、自由等價值理念。《建議》提出“堅持以人民為中心的發展思想”“發展全過程人民民主”“促進社會公平”，這既要求法律制度具有明確的目的性，服務于中國式現代化的宏偉目標，也要求法律制度具有鮮明的正義性，維護人民群眾的根本利益和社會公平正義。“十五五”時期，推進法治建設必須正確處理合目的性與合正義性的關系，實現二者的價值融合。
法的合目的性是法律制度的功能導向
法的合目的性，是指法律制度的設立和實施，要服務于特定的社會目標和國家治理需求，具有明確的功能導向。法律作為國家治理的工具，其產生和發展始終與一定的社會目標相聯系，服務于特定的歷史任務和現實需求。“十五五”時期，我國法律制度的合目的性集中體現為服務于中國式現代化的宏偉目標，服務于高質量發展、共同富裕、國家安全等重大戰略需求。
服務于高質量發展目標。高質量發展是“十五五”時期經濟社會發展的主題，法律制度必須圍繞這一主題，提供有力的法治保障。《建議》提出“加快構建高水平社會主義市場經濟體制，增強高質量發展動力”，要求法律制度在產權保護、市場準入、公平競爭、科技創新等方面提供支撐，服務于高質量發展目標。例如，通過完善知識產權保護法律制度，激勵科技創新，推動新質生產力發展；通過完善市場競爭法律制度，破除市場壁壘，構建統一大市場，提高資源配置效率；通過完善綠色發展法律制度，推動綠色低碳轉型，實現可持續發展。
服務于共同富裕目標。共同富裕是中國式現代化的本質要求，法律制度必須圍繞這一目標，促進社會公平正義，縮小收入差距，保障人民群眾的基本權利和發展機會。《建議》提出“堅持在發展中保障和改善民生，穩步推動共同富裕”，要求法律制度在教育、醫療、就業、社會保障等方面提供保障，服務于共同富裕目標。例如，通過完善教育法律制度，促進教育公平，保障公民的受教育權；通過完善就業促進法律制度，保障公民的就業權利，促進充分就業；通過完善社會保障法律制度，健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系，保障公民的基本生活需求。
服務于國家安全目標。國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提，法律制度必須圍繞這一目標，構建大安全格局，保障國家主權、安全、發展利益。《建議》提出“堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全”，要求法律制度在政治安全、經濟安全、科技安全、社會安全、生態安全等方面提供保障，服務于國家安全目標。例如，通過完善國家安全法律制度，健全國家安全體系，提高國家安全保障能力；通過完善公共安全法律制度，健全公共安全體系，維護社會大局穩定；通過完善生態安全法律制度，加強生態保護和修復，維護生態安全。
法的合正義性是法律制度的價值根基
法的合正義性，是指法律制度要符合公平、正義、平等、自由等價值理念，是法律制度獲得社會認同和遵守的價值根基。正義是法律的核心價值，法律如果失去正義性，即使其目的再明確，也難以得到社會公眾的認同和遵守，難以實現其預期目標。“十五五”時期，我國法律制度的合正義性集中體現為以人民為中心，維護人民群眾的根本利益，促進社會公平正義。
權利平等保護。平等是正義的核心內涵之一，法律制度必須保障所有公民和市場主體在法律面前一律平等，平等享有權利、平等履行義務、平等受到保護。《建議》提出“落實民營經濟促進法，從法律和制度上保障平等使用生產要素、公平參與市場競爭、有效保護合法權益”，正是通過法律制度保障民營企業與國有企業、外資企業等各類市場主體的平等地位，體現了法的正義性。
權力正當行使。權力的正當行使是正義的重要體現，法律制度必須規范權力運行，防止權力濫用，確保權力為人民服務。《建議》提出“強化法治政府建設，全面落實行政規范性文件備案審查，完善實質性化解行政爭議機制”，正是通過法律制度規范行政權力運行，保障權力正當行使，體現了法的正義性。
責任公平分配。責任的公平分配是正義的重要內容，法律制度必須明確各類主體的法律責任，確保責任與權利、義務相統一，實現責任的公平分配。例如，在市場交易中，法律制度要明確交易雙方的權利義務和違約責任，確保責任公平分配；在環境污染治理中，法律制度要明確污染者的責任，實行“誰污染、誰治理”的原則，確保責任公平分配。
實現法的合目的性與合正義性價值融合的實踐路徑
處理好法的合目的性與合正義性的關系，關鍵在于實現二者的價值融合，既要避免脫離目的的正義，也要避免脫離正義的目的。“十五五”時期，實現二者的價值融合，需要從以下幾個方面著力。
堅持以人民為中心的價值取向，實現目的與正義的統一。人民是國家的主人，是法律制度的制定者和受益者，法律制度的目的和正義都必須圍繞人民群眾的根本利益來展開。要堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，將人民群眾的利益作為法律制度制定和實施的出發點和落腳點。在立法過程中，充分聽取人民群眾的意見建議，反映人民群眾的意愿和訴求；在執法司法過程中，依法保障人民群眾的合法權益，維護社會公平正義；在法律監督過程中，充分發揮人民群眾的監督作用，確保法律制度的實施符合人民群眾的利益。
堅持統籌兼顧的立法方法，實現目標與價值的平衡。在立法過程中，統籌兼顧法律制度的目的性和正義性，既要明確法律制度的目標導向，服務于高質量發展、共同富裕、國家安全等重大戰略需求，也要充分考慮法律制度的正義價值，保障權利平等、權力正當、責任公平；既要避免片面強調目的性而忽視正義性，也要避免片面強調正義性而脫離實際目標。例如，在制定經濟領域法律法規時，既服務于經濟發展目標，也保障市場主體的平等地位和合法權益；在制定社會領域法律法規時，既服務于社會穩定目標，也促進社會公平正義。
堅持公正高效的執法司法，實現實施與價值的契合。法律制度的目的性和正義性最終需通過執法司法來實現，要堅持公正高效的執法司法，確保法律制度的實施既符合預期目標，又體現正義價值。堅持嚴格規范公正文明執法，既要依法履行職責，實現法律制度的目標，也要尊重和保障當事人的合法權益，體現執法的正義性。堅持公正司法，既要依法作出裁判，實現法律制度的目標，也要維護社會公平正義，體現司法的正義性。同時，加強執法司法監督，確保執法司法活動既符合法律規定，又符合正義價值。
堅持動態調整的完善機制，實現發展與價值的適配。建立健全法律制度的動態調整機制，定期對法律法規進行評估和修改，使法律制度的目標和價值與經濟社會發展相適應。例如，隨著數字經濟的發展，要及時調整相關法律法規，既服務于數字經濟發展目標，又保障數字時代的權利平等和公平正義；隨著共同富裕的推進，要及時完善相關法律法規，既服務于共同富裕目標，又進一步促進社會公平正義。
【本文作者為第十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員、中國法學會第八屆副會長】
注釋略
責 編：周素麗／美編：石 玉