【摘要】推進金融改革與制度型開放、推動資本市場提質增效，是關乎國家戰略全局的系統性工程。“十五五”時期，金融與資本市場發展，既要以市場化改革釋放內生動力，又要以制度型開放提升國際競爭力，還要以“科技—產業—金融”良性循環，營造有利于新質生產力發展的生態。通過推進金融改革，促進金融與實體經濟深度融合，為中國高質量發展提供堅實支撐。

【關鍵詞】金融改革 制度型開放 資本市場 新質生產力

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

金融與資本市場作為現代經濟的核心樞紐，肩負著服務實體經濟、優化資源配置、促進經濟轉型升級等關鍵使命。推進金融改革與制度型開放、推動資本市場提質增效，是關乎國家戰略全局的系統性工程。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱“‘十五五’規劃建議”），提出未來五年乃至更長時期“加快建設金融強國”的戰略目標。①為此，需通過推進金融改革，促進金融與實體經濟深度融合，為中國高質量發展提供堅實支撐。

“十五五”時期優化金融體系的關鍵領域

“十五五”時期是我國建設金融強國、推動新質生產力加速發展的關鍵階段。“十五五”規劃建議強調，“提高資本市場制度包容性、適應性”“積極發展股權、債券等直接融資”“優化金融機構體系”“建設安全高效的金融基礎設施”等，將金融改革與構建高標準市場體系、完善要素市場化配置機制統籌推進。圍繞構建現代化金融體系要求，需要在中央銀行制度、金融機構體系、金融基礎設施建設以及金融“五篇大文章”等關鍵領域，形成閉環改革布局。

完善中央銀行制度，構建科學穩健的宏觀調控體系。“十五五”時期，中央銀行制度改革的核心是提升貨幣政策的科學性、透明性與前瞻性，構建適應經濟高質量發展要求的現代央行制度框架。面對全球貨幣環境變化、國內經濟結構深度調整等挑戰，需穩步推進“價格型調控為主、數量型工具為輔”的貨幣政策框架，通過完善利率走廊機制、強化LPR的市場化定價功能等，提高貨幣政策調控精度和可預期性。政策可預期性是創新型經濟最為關鍵的制度環境之一。“十五五”規劃建議提出：“完善中央銀行制度，構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，暢通貨幣政策傳導機制。”②這需要強化中央銀行在制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務等方面的權威性和獨立性；將更多金融機構、市場、產品和金融基礎設施納入宏觀審慎管理框架，防范和化解系統性金融風險；暢通貨幣政策傳導機制，確保政策有效發揮。未來五年需進一步健全“貨幣政策+宏觀審慎”雙支柱框架，強化跨周期和逆周期調節，穩定市場主體預期。同時，數字人民幣建設，將發揮更加重要的支撐作用，通過構建安全可控的底層架構、推動跨境試點與支付場景拓展、深化與商業銀行體系的協同，提升支付清算效率與金融包容性。

優化金融機構體系，形成多層次高效率機構生態。“十五五”時期，金融機構改革的重點是引導各類機構回歸本源、完善治理，形成錯位發展與專業分工的現代金融機構體系。“十五五”規劃建議提出：“優化金融機構體系，推動各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展。”③一方面，要推動大型銀行更加聚焦國家戰略和重點領域，提升服務科技創新、先進制造業、綠色低碳轉型與現代基礎設施建設的能力；支持中小銀行深耕區域經濟與小微企業，以數字化風控、供應鏈金融和差異化監管機制，緩解信息不對稱與風險識別難題，提升可持續普惠的能力。另一方面，圍繞培育一流投資銀行和投資機構要求，推動金融資產投資公司、私募股權基金、創業投資機構等，在服務科技創新與經濟結構轉型中發揮更加突出的市場化作用。股權類機構天然具備風險共擔、長周期資本與治理參與的優勢，是科技金融、綠色金融和戰略性新興產業融資的關鍵樞紐。金融機構的“風險容忍度”對創新具有顯著正向影響。“十五五”時期，需要從考核機制、治理規則、資本約束等方面優化金融機構內部激勵體系，推動從短期業績導向轉向長期價值導向，擴大耐心資本在金融體系中的占比。同時，進一步健全保險資金、養老金、社?；鸬乳L期資金的權益類資產配置機制，提升金融體系整體抗周期能力與服務科技創新深度。

加強金融基礎設施建設，夯實安全與效率制度底座。金融基礎設施是現代金融體系的“操作系統”，其安全性、完整性與高效性直接關系國家金融安全、市場穩定和資源配置效率。“十五五”規劃建議提出：“建設安全高效的金融基礎設施。”“十五五”時期，我國需全面推進交易、清算、托管、登記、風控等關鍵基礎設施的自主可控升級，通過推進核心技術國產化替代、完善多地災備體系、強化關鍵系統容災能力，提升基礎設施的韌性與連續性，為資本市場高質量運行提供保障。同時，還要加快金融數據基礎設施建設，推動建立統一的數據標準、確權機制與流通規則，規范跨機構、跨市場的數據共享，提高監管的穿透性與科技化水平。隨著人工智能、大數據、區塊鏈等技術在金融領域的廣泛應用，監管科技將深度融入基礎設施體系，可通過智能監測、實時預警、異常交易識別等功能，增強監管的精準性。此外，綠色金融、碳市場、ESG披露體系等新型基礎設施建設需加快完善，建立綠色項目識別、綠色資產認證與碳排放數據核算制度，為綠色低碳轉型提供支撐。金融基礎設施建設的全面升級，將構成金融體系可持續、安全高效運行的關鍵底座。

推動金融“五篇大文章”協同發展，構建功能型金融體系?？萍冀鹑?、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融，是推動經濟結構轉型升級和提升要素配置效率的重要抓手。“十五五”規劃建議提出：“大力發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融。”金融“五篇大文章”，各有側重又相互交融，需統籌推進、協同發力，共同構成現代金融支持實體經濟的支柱框架?？萍冀鹑诜矫?，進一步完善投貸聯動、知識產權質押融資、成果轉化金融支持機制，建設貫通“基礎研究—技術突破—產業化—規?；?rdquo;的全周期金融服務體系，使科技、產業與金融形成正向循環。綠色金融方面，深化綠色債券、綠色信貸等金融產品創新，加快構建統一的綠色分類標準與強制披露制度，提高綠色資產識別與風險定價能力，推動金融資源向綠色低碳產業集聚。普惠金融方面，以數據要素驅動商業模式創新，通過“數字畫像+數據增信+智能風控”，緩解小微企業融資難題，完善差異化監管，提升普惠金融可持續性。養老金融方面，擴大第三支柱養老金覆蓋面，豐富長期養老目標基金等產品，完善遞延納稅與長期持有激勵，壯大資本市場長期資金來源。數字金融方面，統籌發展與安全，推動算法透明、風控可控，防范數據濫用與技術壟斷風險。

“十五五”時期資本市場改革的重點方向

新質生產力作為科技創新驅動的生產力躍遷，一定程度具有高風險、長周期、大投入特征，傳統信貸體系難以適配，需要依靠資本市場“風險共擔、收益共享”的市場化機制。④“十五五”時期，資本市場改革以完善要素市場化配置體制機制為關鍵，圍繞功能完善的資本市場建設，“提高資本市場制度包容性、適應性，健全投資和融資相協調的資本市場功能”，發揮資本市場在資源配置中的樞紐作用，推動資本、技術、數據等要素向科技創新領域集聚，重點從深化注冊制改革、多層次資本市場建設、產品體系創新、耐心資本培育等方面入手。

深化注冊制改革，提高直接融資比重。當前，我國融資結構較為單一，截至2025年6月，直接融資占比為31.1%，⑤仍有較大提升空間。銀行業資產占金融機構總資產比重超90%，銀行貸款占企業融資比例較高，且間接融資體系與科技企業“輕資產、高風險”特性錯配。長期來看，間接融資主導的結構不利于科技創新，直接融資則是創新發展的高效金融工具。以注冊制為代表的市場化發行制度改革，能有效緩解企業融資約束，促進創新企業發展，是提高直接融資比重、優化融資結構的關鍵。

深化注冊制改革，是“十五五”時期資本市場市場化改革的“牛鼻子”工程，關鍵在于推進注冊制全面落地并完善配套機制。首先，優化信息披露標準。真實、準確、完整、及時、公平的信息披露，是保障市場公平與效率的關鍵。但過多追蹤會給管理層帶來短期業績壓力，降低企業的長期創新投入。為此，需要建立分行業指引，要求科技型企業披露核心技術來源、研發投入資本化、技術替代風險等關鍵信息，引入第三方專業機構獨立評估技術先進性，同時適度優化披露頻率與內容，避免過度透明導致市場聚焦短期業績。其次，壓實中介機構“看門人”責任，強化保薦機構、會計師事務所、律師事務所等中介機構的執業責任，健全全過程追溯機制，對信息披露造假、欺詐發行等違法行為嚴厲追責。再次，完善退市制度，健全常態化退市機制，簡化流程，借鑒納斯達克“市值退市”“流動性退市”等標準，建立多元化退市指標體系，對財務造假、空殼運作等企業堅決出清，實現“進退有序”良性循環。

完善多層次資本市場建設，構建創新資本形成機制。當前，我國資本市場仍存在一定結構性短板。政府引導基金市場化募資能力較薄弱，私募股權二級市場（S基金）等退出渠道發育較遲緩，部分地區政府引導基金中市場化募集資金占比不足20%。區域性股權市場與新三板、北交所之間的轉板對接機制尚不成熟，轉板效率有待提升；科創板包容性仍需拓展，部分前沿領域企業因研發周期長、盈利不確定性高，難以滿足現行上市標準，制約創新資本的循環效率與規模擴張。資本市場發展水平與創新產出顯著正相關，尤其體現在高科技且高度依賴外部融資的企業中，股權融資通過風險與收益共享機制，形成“市場—資本—創新”的自我強化回路。

完善多層次資本市場建設，是實現資本市場制度包容性、適應性與構建創新資本形成機制的重要保障。“十五五”期間，需進一步強化主板“大盤藍籌”定位，提升科創板、創業板的產業引領作用，擴大北交所服務覆蓋面并完善轉板機制，規范發展區域性股權市場和私募股權市場，形成“基礎層（區域性市場）—培育層（北交所）—成長層（創業板）—成熟層（主板/科創板）”的企業成長路徑。同時，優化科創板發行上市條件，探索建立基于技術價值與成長潛力的多元化評價體系，加快區域性股權市場制度創新，強化與新三板、北交所的聯動。此外，大力發展S基金和并購重組市場，暢通早期創新資本退出通道，打通“私募股權—公開市場—并購重組”資本循環鏈條，形成“科技—產業—金融”良性循環的重要平臺。

推進產品體系創新，適配多元投融資需求。當前，市場金融資產配置工具相對單一，產品設計未充分結合產業場景，導致“金融—產業”需求錯配，股權、債券等產品難以完全匹配投資者多樣化的風險收益偏好，亟需豐富差異化、定制化供給。我國衍生品市場發展相對滯后，融券、股指期貨等工具體系不完善，影響長期資本配置。

“十五五”規劃建議提出：“積極發展股權、債券等直接融資，穩步發展期貨、衍生品和資產證券化。”這明確了金融產品創新方向。股權類產品方面，擴大股票發行規模，鼓勵企業通過首發上市、再融資、并購重組等充實資本金，探索發展優先股、可轉換債券等工具；債券類產品方面，推動綠色債券、科創債券、高收益債券、供應鏈金融債券等創新，支持企業低碳轉型與產業鏈協同；資產證券化通過結構化設計，將缺乏流動性但具有穩定現金流的資產轉化為證券，提高資產流動性和配置效率；穩步發展衍生品市場，增加股指期貨、期權等金融衍生品供給，為投資者提供更加豐富的風險管理工具。需注意的是，產品創新需與風險管理同步推進，資產證券化需強化底層資產穿透式監管，衍生品需建立“投資者適當性管理”與“風險對沖上限”機制，確保服務實體經濟而非放大投機。

培育耐心資本，構建中長期資金入市的制度生態。當前，我國資本市場仍存在“重融資、輕投資”的結構性矛盾。中長期資金入市，仍面臨“有意愿、無通道、缺激勵”三重瓶頸，保險資金投資股票和權益類基金規模占比為12%，⑥低于國際成熟市場40%以上的水平，養老基金、社保基金等“長錢”在A股配置比例較低，對高成長性科技企業參與度不足。培育耐心資本，是穩定市場預期、改善投資者結構、支持創新發展的關鍵。

破解當前資本市場短期化問題，需要從制度設計入手，關鍵是“健全投資和融資相協調的資本市場功能”，實現投融資動態平衡。一級市場需發揮國資引領作用，設立政府引導基金，對早期科技項目實行“風險共擔、收益讓渡”機制，降低社會資本參與門檻；對天使投資、風險投資實行“虧損抵扣年限延長至10年”“股權轉讓所得免稅”等優惠，拓寬私募股權退出渠道。二級市場可建立長期資金入市政策“白名單”制度，明確投資范圍、比例限制及支持措施，避免政策頻繁調整對資金配置策略的干擾；優化稅收激勵機制，延長長期資金投資收益免稅期限，對個人養老金賬戶投資實行遞延納稅且稅率隨期限梯度遞減；設立“長期資金風險補償基金”，為短期大額虧損提供階段性流動性支持。此外，強化上市公司長期價值導向，完善ESG信息披露制度與股東權益保護機制，引導企業注重分紅回報與可持續發展，增強長期持股吸引力。

協同推進金融制度型開放與市場化改革

制度型開放是金融與資本市場高水平對外開放的核心特征，強調與國際高標準經貿規則接軌，在要素流動型開放基礎上，更加注重規則、規制、管理、標準等制度層面的開放。金融制度型開放與市場化改革，協同推進、相輔相成：市場化改革為制度型開放奠定基礎，成熟的市場機制與完善的制度規則，能更好對接國際規則；制度型開放為市場化改革注入動力，通過對標國際最佳實踐、引入競爭機制，倒逼國內資本市場深化改革。

推進資本市場高水平制度型開放。“十五五”時期，金融開放將從“要素型開放”轉向以規則、規制、標準、管理為基礎的“制度型開放”，通過高標準制度對接推動國內市場化改革與金融治理體系現代化。資本市場開放的重點在于提升制度透明度、提高治理質量與優化投資者結構，使外資能夠與國內機構形成互補的長期資本力量。資本市場高水平開放，能通過改善融資渠道、降低融資成本、提升風險分擔能力、提高公司治理質量，顯著促進創新能力提升。“十五五”時期，需在穩定前提下，穩步擴大證券、基金、期貨、保險等領域外資持股比例，優化負面清單管理，提升境外機構入市便利性；擴展QFII/RQFII投資范圍，豐富境外投資者可參與產品類別。同時，提高信息披露質量、強化中介機構執業責任、健全跨境監管協作機制，以法治化監管、市場化機制與國際化規則為基礎，確保開放在安全可控框架內推進。

深化互聯互通機制?；ヂ摶ネC制需從“渠道型開放”邁向“制度型開放”，不僅要實現資本流動便利，而且要推動產品、制度、監管全面對接?；跍罡弁?、債券通、ETF互通等機制經驗，“十五五”時期，需穩步擴大互聯互通產品范圍，將更多ETF、商品類和利率類衍生品、碳資產等納入試點，探索“綠色金融產品互通”與“碳市場互通”，構建更具深度與廣度的跨境資產配置體系。同時，完善監管協同機制，加強境內外監管信息共享、統一異常交易識別標準、強化跨境資本流動穿透式監測，提升監管一致性，降低系統性風險，維護投資者權益。

穩步推進人民幣國際化與自主可控跨境支付體系建設。人民幣國際化是制度型開放的重要組成部分，也是提升國家金融主權與金融安全的戰略舉措。“十五五”規劃建議提出：“推進人民幣國際化，提升資本項目開放水平，建設自主可控的人民幣跨境支付體系。”“十五五”時期，需構建多層次人民幣國際使用體系，提升人民幣在貿易結算、跨境投資、金融交易與儲備貨幣等場景的使用比例，擴大人民幣計價金融工具供給；加快CIPS國際化布局，提升系統處理能力、網絡覆蓋范圍與監管合規體系，建設獨立安全的全球支付清算網絡；推進數字人民幣跨境支付應用，實現高效、低成本、安全的跨境支付體驗。

推動多邊治理體系改革。“十五五”規劃建議提出：“推進全球經濟金融治理改革，推動構建和維護公平公正、開放包容、合作共贏的國際經濟秩序”。⑦這一要求立足全球經濟治理體系深刻調整的時代背景，體現中國作為負責任大國的擔當。“公平公正”指向治理規則的重塑，旨在打破當前全球經濟金融治理中少數國家主導的格局，推動發展中國家獲得更多代表性和發言權；“開放包容”強調治理體系的包容性，反對集團政治和“小院高墻”，倡導不同發展階段、不同制度背景的國家平等參與；“合作共贏”則突出治理目標的導向性，主張通過加強宏觀經濟政策協調、共同應對全球性挑戰，實現各國利益交融、成果共享。“十五五”時期，我國需從多維度推進全球經濟金融治理改革，構建均衡、有效、可持續的全球治理架構。

以風險防控與監管體系完善促進金融市場高質量發展

有效的金融監管和風險防控，是資本市場發揮其積極作用的前提。在推進市場化改革和對外開放的同時，需要同步加強和改進監管，完善風險防控體系，確保金融與資本市場在安全穩健的前提下實現高質量發展。

堅持“系統性、全覆蓋、重點性、穿透性”原則，提升金融監管的穩定性、透明度和可預期性。金融風險具有突發性、傳染性和系統性特征。“十五五”規劃建議強調“全面加強金融監管”，“構建風險防范化解體系”，“提高防范化解重點領域風險能力”，“嚴防系統性風險”，就是要求堅持底線思維，從源頭上筑牢金融安全網，強化穿透式監管，提升跨市場、跨行業風險識別與處置能力。金融監管需要穩定的宏觀政策環境。政策不確定時，企業家傾向于做短期投資，不敢長期創新；而穩定、可預期、法治化的制度環境，能釋放企業家精神，促進創業創新。因此，需保持政策連續性、穩定性、一致性，健全金融法治，優化監管框架，增強政策透明度。

“十五五”規劃建議提出：“全面加強金融監管，強化央地監管協同，豐富風險處置資源和手段，構建風險防范化解體系，保障金融穩健運行。”⑧這強調了金融監管的全面性、協同性和系統性。“全面加強金融監管”要求覆蓋所有金融機構、業務和市場，消除監管空白和盲區，尤其加強對影子銀行、跨境資本流動等領域的監管；“強化央地監管協同”旨在解決監管重疊或真空問題，形成監管合力；“豐富風險處置資源和手段”要求建立常態化風險監測、預警、處置機制，儲備流動性支持工具與資本補充渠道；“構建風險防范化解體系”是更高層面的要求，需要從制度、機制、工具、人才等多個維度系統性地建設，以實現對金融風險的早識別、早預警、早發現、早處置。此外，“提高防范化解重點領域風險能力，統籌推進房地產、地方政府債務、中小金融機構等風險有序化解，嚴防系統性風險”，這一表述指出了當前及“十五五”時期我國金融風險防控的重點領域，需統籌化解房地產、地方政府債務、中小金融機構等重點領域風險，堅持“穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈”方針，嚴防系統性風險。

堅持“建制度、不干預、零容忍”原則，做好資本市場監管。在金融風險防控與監管體系完善的總要求下，資本市場監管需堅持“建制度、不干預、零容忍”原則，在“十五五”時期進一步健全法律法規體系，強化行政執法與刑事司法銜接，形成監管合力。對內幕交易、操縱市場、財務造假等違法行為，加大民事賠償、行政處罰和刑事懲處力度，營造“不敢違、不能違、不想違”的市場生態。

隨著科技在金融領域的廣泛應用，技術風險與金融風險交織疊加，傳統監管模式面臨挑戰。需加強大數據、人工智能、區塊鏈等科技手段在市場監測、風險預警、異常交易識別等方面的應用，構建智能監管、穿透式監管體系，提升監管精準性與及時性。同時，資本市場監管需平衡透明度與靈活性，引導資本關注企業內在價值與可持續發展能力。需構建分層次監管體系，針對不同規模與風險特征的經營主體，設定差異化信息披露和合規要求，緩解中小企業短期業績壓力，推動市場參與各方形成穩定預期，助力構建規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場體系。

【注釋】

①②③⑦⑧《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，新華社，2025年10月28日。

④田軒：《資本市場支持科技創新的制度建設與機制設計》，《人民論壇·學術前沿》，2025年第8期。

⑤《央行報告：信貸結構持續優化 金融“五篇大文章”領域貸款增量占比約七成》，新華網，2025年8月19日。

⑥《保險資金投資股票、權益類基金的資金規模超過4.4萬億元》，光明網，2025年1月23日。

責編/于洪清 美編/李祥峰

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