摘 要：加快推動現代化城市群和都市圈布局“組團式、網絡化”，是優化現代化城市體系、提升城市群治理能力的迫切要求。“十五五”時期，需要從構建大通道、優化大圈群、提升大節點、拓展大市場、營造大生態五個維度著手，制定城市群差異化發展戰略，暢通實體與虛擬要素流通渠道，引導大中小城市協調發展，賦能城市群經濟發展，打造區域發展共同體，形成布局合理、功能互補、高效聯動的城市群和都市圈發展新格局。
關鍵詞：城市群 組團式 網絡化 協調發展
【中圖分類號】F061.2 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼全國“一盤棋”，以深化區域協調發展切實推動高質量發展，我國區域協調發展戰略取得顯著成效。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”“加強重點城市群協調聯動發展，促進區域創新鏈產業鏈高效協作。”[1]
推動城市群發展已成為我國區域協調發展的重要抓手，加快城市群一體化和都市圈同城化是適應城鎮化發展趨勢、深入推進新型城鎮化的必然要求，是促進大中小城市和小城鎮協調發展的關鍵依托，也是增強經濟發展動能、推動高質量發展的重要途徑。2025年7月，中央城市工作會議部署城市工作7個方面的重點任務，其中第一項工作任務就是著力優化現代化城市體系。著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。更好地實現這一重點任務，需要從多方面著力，其中構建大通道、優化大圈群、提升大節點、拓展大市場、營造大生態是可行的路徑。
構建大通道，織密互聯互通的交通網絡
《建議》提出：“完善現代化綜合交通運輸體系，加強跨區域統籌布局、跨方式一體銜接，強化薄弱地區覆蓋和通達保障。”[2]綜合交通網絡作為城市運行的“血脈”，其多模式一體化發展已成為驅動城市內涵式發展、實現高質量躍升的核心引擎。當前，我國國家綜合立體交通網主骨架空間布局已基本完成，城市軌道交通運營里程居世界首位。隨著城市發展呈現鮮明“多元化”與“協同化”特征，對空間資源高效復合利用提出更高要求，迫切需要實現綜合立體交通網絡躍遷。
完善陸上大通道建設
“十四五”時期，通過補短板、重銜接、優網絡、提效能，已經構建起以鐵路為主干，以公路為基礎，水運、民航比較優勢充分發揮的國家綜合立體交通網絡。未來將以 “強骨干、補短板、促聯通”為主線，推動不同區域形成差異化通道發展格局。東部發達城市群加快推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路與城市軌道交通在設施布局上深度融合，實現“運行一張表、出行一張票”的公交化運營，依據客流量與客流結構調整軌道交通班次，滿足跨城商務及通勤需求。例如，溫福高鐵2030年建成通車后，杭州至廣州將首次形成全程350公里時速的高鐵通道，大大縮短長三角與珠三角的通勤時間，沿線城市在城市旅游、港口發展、人才流入等方面，將迎來新一輪發展機遇。
中西部城市群和都市圈，則應構建銜接大中小城市及小城鎮的多層次快速交通網絡，拓展普速鐵路覆蓋面積，完善客運網絡，同時加快鐵路物流基地和專用線等短板項目建設，暢通大宗貨運“公轉鐵”通道，增強鐵路集疏運效能。例如，包蘭鐵路銀川至中衛段擴能改造工程，通過提升“西煤東運”通道的運輸能力，強化西北與華北城市群網絡銜接。此外，需打通公路網絡中的待貫通路段，推動干線公路與城市道路無縫銜接，擴大客運“一站式”、貨運“一單制”服務覆蓋范圍，豐富定制化、專業化的運輸服務產品。
提升河海運輸組織效率
在港口協作方面，支持區域性港口群深化市場合作，通過明確分工、聯合運營，形成優勢互補、良性互動的發展格局，提升區域港口群的組合優勢與整體競爭力。
在航道升級方面，遵循“深下游、暢中游、延上游、通支流”的總體思路，推進長江水系“聯通、聯網、聯運”工程，重點整治干線航道、疏通支線航道，將全流域打造為黃金水道。同時，充分發揮長江、西江黃金水道及京杭運河的通道作用，服務長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角一體化等區域重大戰略；加快南北水運大通道和西部陸海大通道建設，推動江淮、平陸等新建運河服務流域經濟發展，并在長三角、珠三角水網地區完善江（河）海聯運體系，提升碼頭功能與聯運效率，大力發展“水水中轉”業務。統籌陸海空間布局，提升水陸運輸銜接與整合能力。
秉持“向海圖強”理念，以重點港口、經濟示范區、沿海中心城市及海洋基礎較好的城市為核心，打造國際航運中心、現代海洋服務業中心與綜合性國際貿易大平臺，助力海洋城市群與藍色經濟圈發展，提升海洋向內陸的輻射能力。
構建現代化空港體系
以強化國際樞紐功能與優化航線網絡，推進現代化空港系統建設。打造世界級機場群，提升國際樞紐能級，完善主要機場間的航權分配機制，建立時刻資源動態協調制度，提供行李直掛與跨航司便捷中轉服務，提升國際航空樞紐與中小機場的通達性，形成以洲際干線為骨架、區域性支線為補充的航線網絡架構。優化空域資源配置，提升空域承載能力與整體運行效率。
構建立體化多式聯運體系。以便捷出行為導向，強化航空樞紐與高速鐵路網、城市軌道交通網間的信息共享、標準對接和流程銜接。拓展航空貨運樞紐功能，打造通達全球主要經濟區的全貨機航線網絡，配套建設專業化貨運設施集群與冷鏈物流運輸節點，保障國際貨物運輸的時效性與可靠性。
強化信息型、融合型與新型基礎設施建設
以信息型、融合型和新型基礎設施互聯互通，為實體要素與虛擬要素的暢通流動提供渠道。
一是系統布設智能感知設備和覆蓋全域的高速通信網絡，促進新一代信息技術與現實場景深度結合。通過對關鍵節點實施智慧化改造和動態調控，提高海陸空運輸效率，加快人流與物流的流動速度。二是聚焦智能交通、智慧能源、智慧城市和智慧醫療四大領域融合設施建設，全面推進傳統設施的智能化躍升。三是打造綜合交通運輸“數據大腦”，打破不同交通管理部門、不同運輸方式之間的信息壁壘，消除數據孤島，為信息流高速匯聚、智能分析和深度挖掘提供支撐，進而形成以信息流帶動人流、物流、資金流高效配置的良性循環。四是打造新型基礎設施，提高創新效率。以數字政府建設為引領，將數據優勢轉化為服務優勢，優化行政流程和服務供給模式，借助信息流引導，確保治理資源能夠精準匹配人流、物流動態需求。科學規劃重大科技基礎設施、技術研發平臺和中試基地的空間布局，提高創新基礎設施利用效率，為技術成果在區域內的流動、轉化與擴散奠定基礎。
優化大圈群，分組團分類施策
著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，需要優化城市空間結構，遵循“強城、建圈、組群”城市發展基本規律。促使不同類型城市發揮各自承載功能，不同人群找到適宜的工作生活空間，對此，需從多方面持續發力。
科學優化圈群邊界
以國家戰略布局和現實發展需求，作為優化圈群邊界的根本依據。適度擴大城市群覆蓋范圍、城市數量和經濟規模，是提升我國城市群整體能級、優化區域發展格局的必然要求。當前，不同類別的城市群在發展水平上存在差異。部分優化提升類城市群，已具備較強的綜合實力和國際競爭力，而大多培育發展類城市群，還需要進一步夯實發展基礎。有序擴大城市群規模，有助于整合分散的資源要素，打破行政分割，形成資源高效配置的整體優勢；同時能夠促進供需平衡，放大規模效應，為各層級城市群的進階式發展奠定堅實基礎。[3]
以城市間經濟聯系的深度和空間可達性，作為優化圈群邊界的必要條件。經濟聯系具體表現為，產業鏈條的跨區域深度分工融合，城市間形成相互依存、優勢互補的經濟生態，以及存在一定規模的知識溢出、創新合作與人才流動，技術交易與成果轉化順暢高效。而空間可達性提升，則意味著城市間通勤時間縮短、往來方式更加多樣，當兩城市的經濟腹地在地理空間上顯著重疊時，往往表明其空間通達性已達到較高水平，節點間也隨之形成相互滲透和輻射的發展圈層，具備城市群邊界拓展的合理動因。[4]反之，忽視城市間內在聯系而強行整合，將形成拼盤式城市群，難以實現持續健康發展。
以綜合承載能力，作為優化圈群邊界的硬性約束。都市圈、城市群的空間范圍，具有隨發展階段動態調整的彈性特征。隨著核心城市規模持續擴大、經濟輻射能力不斷增強，其實際影響邊界自然向外延伸。然而，這種擴張必須受到自然地理條件、生態環境承載能力，以及基礎設施建設水平等剛性約束的限制，應堅持動態調整、漸進推進、適度合理的原則，確保新增范圍與核心區域形成功能互補、有機統一的整體。過度追求規模擴張而忽視綜合承載能力，將會導致城市群功能虛化、結構失衡，阻礙城市群組團化進程。
精準提升圈群效能
優化提升類城市群，需在擴大經濟規模的同時強化全球競爭力。一是加快協同發展向縱深推進，將毗鄰的潛力區域納入協同發展體系，有序擴大中心城市的輻射范圍。增強全球資源配置能力，吸引跨國公司區域性總部與頂級研發機構集聚。二是打造開放示范高地，率先探索統一的市場準入標準、知識產權互認制度及數據跨境流動規則，增強國際規則制定話語權，發揮多重國家發展戰略的疊加優勢，建設具有全球影響力的現代產業體系和科技創新策源地。三是持續優化超大規模城市治理機制，系統推進政務服務跨省通辦、要素市場化配置等創新實踐，為全國城市群發展提供可參考的模板。
發展壯大類城市群，應注重完善城市群規劃體系與強化區域輻射能力。一是有序擴大人口和經濟規模，逐步完善“中心城市—次級節點—中小城鎮”三級體系。二是培育專業化產業集群，立足沿海區位優勢發展海洋經濟與臨港產業，依托內陸資源稟賦壯大裝備產業與現代農業，推動傳統產業綠色化改造與新興產業集群化布局。三是通過產業梯度轉移與基礎設施延伸，縮小圈群內城市發展差距，同時增強對革命老區、資源型地區的輻射效能，發揮重要增長極的帶動作用。
培育發展類城市群，需要統籌生態安全與特色發展。構建集約高效的空間格局，重點培育中心城市，合理拓展城鎮開發邊界；突出沿邊地區跨境合作、資源枯竭區綠色轉型、生態敏感區特色產業培育三類發展模式，優化區域產業布局。創新生態價值實現路徑，在重點生態功能區推行修復治理與特色產業融合模式，培育清潔能源等綠色產業體系，實現環境保護與民生改善協同推進。擴大中央財政轉移支付規模，重點支持邊境口岸城市、老工業基地的基礎設施改造與公共服務水平提升。建立與優化提升類城市群的結對協作機制，借鑒管理經驗、引入技術資源，增強對欠發達地區、生態退化地區可持續發展的支持力度。
提升大節點，推動大中小城市嵌入協調發展網絡
健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局，需要深入推進主體功能區戰略，解決城市群、都市圈內超大城市功能過度集中，以及中小城市發展動能不足的結構性問題，強化中心城市輻射帶動作用，促進中小城市特色化發展，實施差異化發展策略。
強化中心城市輻射帶動
強化中心城市在區域高質量發展中的帶動作用。一方面，深化數字技術與實體經濟融合，依托中心城市的數字產業優勢，強化研發設計、生產制造等環節的數字化貫通，實現產業鏈數據的實時交互與智能匹配。培育個性化定制、共享制造等新型生產范式，構建“鏈長”企業帶頭、配套企業協同的數字化生產體系，促進中心城市的技術溢出與標準輸出，輻射帶動周邊區域，推動產業集群整體數字化轉型進程。同時，健全數字技能協同培育機制，由中心城市主導實施多層次數字技術培訓計劃，系統提升周邊城市生產人員的數字素養，降低企業的數字技術采納與應用門檻。另一方面，培育以競爭優勢塑造、高精尖專業化為導向的“專精特新”城市，彌合“研發—制造”環節過度分離造成的產業鏈斷層，以此優化城市群產業結構、提升產業鏈現代化水平。[5]
強化中心城市在關鍵領域自主創新、區域分工協同與運行安全可控中的支撐作用。中心城市作為城市群創新網絡的關鍵樞紐，應構建以企業為主體、市場為導向、產學研用深度結合的創新體系，突破制約產業升級的“卡脖子”技術。在區域分工協同中，各中心城市應立足自身資源稟賦與產業基礎，明確功能定位，與周邊城市形成優勢互補、錯位發展的格局，避免同質化競爭，提升城市群整體生產效益。此外，需加強產業鏈韌性建設，建立關鍵環節的備份系統與應急響應機制，確保在面對外部沖擊時能夠快速恢復運轉。
促進中小城市特色化發展
發揮中等規模城市在城市群發展中的銜接功能。明確中等城市與中心城市的功能互補路徑，以及本地產業承接的重點領域，依托中心城市的規模效應，強化自身專業化生產能力，重點建設高標準、專業化的產業承載平臺，包括特色產業園區、科技成果轉化基地、飛地經濟園區等。實現與中心城市產業鏈的精準對接，降低企業跨區域布局的制度性與經營性成本，承接中心城市疏解的制造環節，并形成規模化生產能力，推動技術成果在本地轉化落地。同時，可將本地涌現的新需求、新工藝反饋至中心城市，為創新迭代提供實踐依據。
深度挖掘小城市在城市群網絡中的差異化發展潛力。小城市受限于規模體量，應以“小而美”“專而精”的產業生態取代同質化競爭，在細分領域形成不可替代的核心競爭力。立足本地獨特的資源稟賦，充分挖掘和活化利用歷史文化資源，通過創意轉化和品牌塑造，培育具有鮮明地域標識的文化和藝術產業；依托良好的自然生態本底，大力發展綠色經濟、循環經濟、生態農業，打造城市群內知名綠色品牌和康養休閑目的地；聚焦某一細分制造領域或生產環節，建設具有全國乃至全球影響力的“單項冠軍”集群或特色產業小鎮，進而與大中城市形成鮮明的錯位互補關系，深度融入、平等參與并充分受益于區域協同發展大格局。
拓展大市場，以需求側賦能區域增長
在當前發展要求下，大中小城市之間、同一城市群內部的城市之間，應當是合作大于競爭的關系。而城市群或都市圈的合作競爭關系，關鍵在于中心城市發揮帶頭作用，重點形成統一市場規則體系、發展城市群內部消費網絡，實現城市群內與周邊中小城市共同策劃、共同建設、共同分享收益。
統一市場規則體系
以產權保護與市場準入制度，促進要素合理流動。在產權保護領域，需建立跨區域產權認定標準，通過數字化手段實現產權登記信息的全域共享，解決異地產權流轉中的權屬爭議問題。在市場準入環節，應強化制度統一性，深化全國統一的市場準入負面清單管理，嚴禁地方通過隱性條款、審批流程變異等方式增設準入限制，推動企業登記注冊數據跨省實時共享，實現經營資質在城市群全域范圍內的互認通用，消除“準入不準營”的制度性障礙。[6]建立跨行政邊界的要素市場化配置機制，包括統一的要素確權登記體系、區域性要素交易平臺，破除阻礙資本、技術、人才、數據自由流動與高效循環的制度壁壘。
以公平競爭審查制度，促進要素高效流動。在平臺經濟、金融服務等重點領域，構建事前指引標準化、事中監測智能化、事后執法規范化的監管模式。其中，事前指引需細化審查清單，對平臺“二選一”、金融機構“歧視性授信”等行為劃定紅線，同時建立審查流程公開機制，落實“清單之外無禁區”，針對新業態特點，動態更新審查標準，避免因規則滯后導致競爭失序。事中監測可依托大數據平臺測算競爭指數，對平臺的壟斷行為自動預警，實現從“被動受理”到“主動發現”的轉變。事后執法需統一裁量標準，建立跨部門聯合懲戒機制。對查實的違法主體，除對其依法實施市場禁入、信用降級等處罰外，還應限制其參與政府采購等公共資源交易。同時完善糾錯救濟渠道，適當給予市場主體糾錯空間。
以信用評價體系保障要素有序流動。在要素交易登記、項目審批備案、資質認定核查等關鍵環節，嵌入信用承諾制度。實施以信用風險等級為依據的差異化監管機制，依據市場主體的信用評價，對信用良好的經營主體予以免檢、少檢，對失信主體提高重點監管的頻次和力度。建立信用信息便捷化查詢系統與聯合獎懲響應機制，強化“一處違法失信、全域經營受限”的懲戒效果，營造公平透明且可預期的市場競爭環境。
拓展消費賦能網絡
以城市群和都市圈作為消費激勵政策的實施載體。一是設立跨城消費專項激勵政策。重點對特色旅游、候鳥康養等具有顯著城市關聯特征的消費支出，設計并實施專項激勵措施。例如，發放專項消費券，對符合條件的文旅消費給予獎勵；推出異地康養補貼計劃，由城市組團共同出資，引導和強化消費流動，深化城市群內部市場融合。二是設計面向新型消費領域的精準補貼機制。針對健康養老、智能家居、低空經濟等增長潛力顯著的新型消費業態，推行“定向消費場景識別”與“目標受益人群匹配”相結合的補貼策略。例如，劃定文化創意街區、低空飛行體驗區、智慧康養基地的空間范圍，識別不同消費群體，依據消費金額、消費頻次等指標實施階梯式補貼，激發特定領域的消費需求。
以城市群作為消費網絡空間的規劃客體。構建城市群內部“國際消費中心—區域商業中心—社區生活圈”三級消費網絡，拓展消費空間。國際消費中心通過建設具有全球影響力的消費地標，引進國際品牌資源，借鑒前沿消費模式，形成集購物、文化、娛樂于一體的消費高地。區域商業中心可整合本地特色產業資源與外部優質供給，打造具有區域辨識度的消費場景。例如，在制造業基礎雄厚的城市，打造融合產品展示、產地參觀、模型定制的體驗式消費中心。社區生活圈直接對接居民日常消費需求，保障基本消費便利性，完善社區商業配套，提升居民消費滿意度。此外，全面暢通跨城商品退換貨渠道，推行線上線下一體化退貨制度，建立異地退換貨服務中心與資金先行墊付機制。
營造大生態，構建城市群發展共同體
《建議》提出：“深化跨行政區合作，健全區域間規劃統籌、產業協作、利益共享等機制，拓展流域經濟等模式。”[7]構建城市群發展共同體，要求進一步完善區域協同治理機制，強化制度保障體系，實現公共服務共建共享。對此，需進一步深化政務服務跨區域合作，破除影響要素自由流動的體制機制障礙，完善社會保障轉移接續等機制。
完善區域協同治理機制。一是完善區域協同治理的組織，在領導小組、執委會、理事會等機構基礎上，加強企業聯盟等社會化參與主體，按照企業出題、企業判卷等方式，改變以往協調治理中企業參與較弱的局面。二是構建風險共擔與利益共享的共同體機制。在生態治理領域，破解“環保成本本地化、生態效益區域化”問題，落實“誰受益、誰補償”。對于大氣污染等跨域流動性強的環境問題，制定統一排放標準，并建立覆蓋全域的聯合監測預警網絡。對城際鐵路、能源管網等重大跨域項目，通過清晰的股權配置規則與收益分成機制，實現成本共擔與利益共享的動態平衡，保障建設成果惠及所有參與主體。
強化制度保障體系。通過基本公共服務制度一體化，為資源要素跨域流動減負。在人才要素領域，全面推行“城市群人才卡”制度，實現“人才等級”在全域范圍內的無障礙互認；保證跨城就業人員社會保險繳費年限自動累積，重點解決隨遷子女在義務教育階段就近入學問題，徹底化解人才流動的“后顧之憂”。在資本要素領域，著力建設區域性股權交易市場互聯互通機制，鼓勵科技型中小企業在城市群內符合資質的任一市場平臺掛牌融資；在數據要素領域，實現醫療電子病歷互認、交通違章信息異地處理，同步建立嚴格的數據安全分級分類審查與監管機制，保障數據安全。
通過強化剛性監督制度，確保城際合作從協議走向實效。建立科學、量化、導向清晰的城市群協同發展考核評價體系，將跨區域重大合作項目推進時效、要素跨城流動便利度、生態環境改善成效等核心指標納入地方政府年度績效考核范疇，以“履責獲益、失責受懲”杜絕形式化協作。
【本文作者為南開大學中國城市與區域經濟研究中心主任、教授、博導】
注釋略
責編：李 懿／美編：石 玉