摘 要:法律的權威，源自人民的內心擁護和真誠信仰。推進全面依法治國必須堅持全民守法，著力增強全民法治觀念，讓法治成為全民思維方式和行為習慣。這就要求堅持在法治軌道上推動各項合作，推動形成全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境；堅持把全民普法和全民守法作為依法治國的基礎性工作，使全體人民成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。
關鍵詞:法治 全民思維方式 《中華人民共和國法治宣傳教育法》
【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A
習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“要研究法治宣傳教育新機制新方法，建設社會主義法治文化，讓法治成為全民思維方式和行為習慣。”[1]自1985年起，國家以五年為周期，有計劃、有步驟地在全體公民中開展法治宣傳教育，先后出臺八個五年普法規劃。[2]全社會法治觀念明顯增強，全民法治素養全面提升，法治環境持續改善。在這一基礎上，我國于2025年頒布實施《中華人民共和國法治宣傳教育法》。這既是發展成果的總結，又是制度機制的升華，為推動法治成為全民思維方式和行為習慣，提供了法律依據和保障。
法治思維的內涵要義
法治思維是法科生在法學院里的必修課，但這種以法律職業標準構建的法治思維，與作為“全民思維方式”的法治思維有很大不同，與國家工作人員和領導干部應當具備的法治思維也不盡相同。全民法治思維不需要法律職業所具有的高度專業性、技能性、邏輯性，也不需要領導干部所具有的職權法定、權責統一、執法為民的精神，而是適合普通民眾社會生活和社會關系常態運行，反映民眾樸素的正義觀、道德律、規則意識和契約精神的一套思維方法。法治思維內涵豐富，但最為重要的包括以下幾項。
規則意識。規則意識是法治思維的基石，包括以下基本要素：一是一體遵循。規則所針對的是不特定對象，是為所有符合法定條件的人設定的行為準則，自應得到一體遵循，任何人不能凌駕于規則之上。如有例外，則須法律規定，或者由司法機關依法作出終局解釋。二是預判后果。盡管規則不是直接針對特定人制定的，但特定人在規則面前會對自己、他人的行為后果形成預期判斷，特別是違法的后果、守法的益處，并以此為基礎管理自己的行為。三是效力確定。規則意識可以排除個人的隨心所欲和投機心理，使個人行為的結果更加確定。
契約精神。契約是市場經濟和社會生活的基本行為方式，是立約雙方之間的“法律”。契約精神要求雙方尊重合意，信守承諾，平等、自愿地達成協議，并積極、善意地履行這種約定。規則意識帶來的則是社會關系的穩定，契約精神帶來的社會關系的活躍以及內心世界的安寧。為追逐更大利益不惜毀約的行為，是缺乏契約精神的典型表現。
權利義務平等。權利義務平等又稱為“權利義務對等”，是現代文明社會的黃金法則。它既包含自然的權利意識，又包含相應的義務負擔。沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利；沒有只索取、不付出的特權者，也沒有只奉獻、無所得的犧牲者；權利不是絕對、無限的，義務也不是廉價、無償的。這就要求每個人內心深處有一個清晰的“賬本”，每一個主體都在這種公平環境下通過履行自己的義務來保證他人權利的實現，通過他人履行義務的活動來保證自己權利的實現。
程序公正。程序公正看似不直接增加或減損人們的實體權利義務，但它所具有的“分配權利義務”或“分配實體正義”的功能，在現代法治背景下獲得了獨立的價值。程序是實體正義的“生產線”，是權利義務得以實現的軌道。在中國特色社會主義民主政治和全面依法治國背景下，作為程序權利內涵的知情權、參與權、表達權、起訴權、申訴權、監督權、救濟權、獲得獨立審判權、獲得公正審判權、證據裁判權等，已經得到廣泛接受，程序公正的思維方式越來越普及，“程序無用論”“重實體輕程序”的觀念逐漸被摒棄。
法治成為全民思維方式和行為習慣的顯著表現
增強全民法治觀念，推動法治成為全民思維方式，需要長期、持續的教化、熏陶并反復驗證、提升才能實現。具體體現如下。
法治成為全民信仰。習近平總書記指出：“法律要發揮作用，需要全社會信仰法律。盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”[3]當法律成為一種信仰對象時，對于信仰者來說對法律的遵從便無需外在證明，甚至對其產生強烈的感情依附性，形成強大的社會凝聚力，而不是停留在一般的“相信”“信任”層次。
自覺守法成為行為習慣。當法治成為全民思維方式時，守法成為對公民行為的基本要求。無論是憲法法律，還是交通規則，公民都輕易不會去違反、觸犯。即使在自主開放的公共秩序、生活環境、市場規則中，無論有無監管，公民都能遵紀守法。在一定程度上，當代人將法治作為行為習慣與古代知識分子追求“慎獨”境界具有相似性。
遇事找法成為自覺。當法治成為全民思維方式時，法律便不再只是書本上的條文，而是內化為每個人思考問題、作出決策的底層邏輯和本能反應。遇到矛盾糾紛時，當事人的第一反應是尋求訴訟、仲裁、調解等途徑解決，而不是“找關系”“鬧訪”或私下暴力解決。人們在思考一些社會現象時，會自覺加入法治視角，將法律作為判斷是非、解決問題的準繩。在這種背景下，遇事找法用法成為一種“無需提醒的自覺”。
全民守法成為文化共識。當法治成為全民思維方式時，法治便不再停留于法律文本與法律機構，而是通過價值內化成為全民認同的文化共識。當守法不再源于對懲罰的畏懼，而是源于對公平、正義等理念的信仰，法治便獲得了持久的動力。它如同語言、習俗一樣融入日常生活，成為評判日常行為、塑造群體共識的道德標尺。制度與文化是兩種不同的事物，只有當制度轉向文化時，法治才有了發展的自驅力。法律規則通過文化通道滲透到社區治理、商業交往、家庭教育等各個領域，轉化為人們的思維定式與行為模式。這意味著，公民逐步形成權利、義務、責任相統一的認知，法治成為國民性格的重要組成部分。
基礎支撐：良好的法治環境
在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記強調：“為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境。”[4]完善中國特色社會主義法治體系，需要營造良好的法治環境。在法治成為全民思維方式過程中，法治環境是基礎性的要素和條件。
法律規范完備。“完備的法律規范體系”是法治體系的基礎。這里的“完備”既強調數量上的覆蓋全面，又強調質量上的“良法”之治。古人云，“法者，治之端也”。習近平總書記強調：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”[5]法律規范必須按照“科學立法”的指導方針，回應人民對更高水平公平正義的期待，確保成文規則均為“良法”，并以“良法”促進“善治”。社會生活的復雜性與流變性，決定了法律不可能事無巨細、包羅萬象。對于一些領域中的“法律空白”，一個良好的法治環境可以啟動那些基本的法治原則，如公平正義、誠實信用、禁止濫權、公序良俗等，將其作為適用規則的“活水”。
法律擁有權威。法治是“規則之治”，而規則最重要的屬性是它的權威性。在現代社會，法律權威并非來自嚴刑峻法的恐嚇，而是源于其公正性與國家強制力共同塑造的敬畏。法律的權威性主要體現在“硬約束”上：無論是誰，只要觸犯法律，就必然產生相應的后果，承擔民事責任、行政責任或刑事責任。如果法律可以被輕易規避、扭曲，出現“權大于法”“情高于法”“言重于法”的情況，法律便成為一紙空文，法治也就無從談起。當人們確信“找法有用”“守法有利”“違法必究”時，才會從心底認同規則，將法律內化為行為準則。只有當法律成為社會共同執守的“最大公約數”時，它才能真正樹立起不容置疑的權威，成為定紛止爭、穩定社會預期的關鍵力量。
依法行政鑄基。在良好的法治環境里，立法、執法、司法均能體現其重要性，但法治政府建設是其中的重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。行政（執法）是法治環境中最活躍的動態要素之一，與人民群眾的接觸最為直接、頻繁和廣泛。從出生登記到教育就業，從市場監管到社會保障，公民的一生幾乎都在與行政權力打交道。一個依法行政的政府，是高效、廉潔的，可以杜絕權力的任性與隨意，讓企業家能夠安心經營，讓公民能夠清晰預見自身行為的法律后果。因此，依法行政的水平直接決定人民群眾對法治環境的“第一觀感”和“幸福度感受”。依法行政要求政府權力必須在法律的“籠子”里運行，做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。這意味著，政府的每一項決策、每一次執法都必須有明確的法律依據，遵循法定的程序，并接受嚴格的監督。
公正司法托底。“司法是維護社會公平正義的最后一道防線。”[6]這句話深刻揭示了司法在法治環境中的“托底”功能。當法律爭議無法調和、窮盡救濟渠道仍感無奈時，民眾依然堅信有一個公正的機構可以托付，從而獲得最后的安全感。人民法院正是這個最后可以依托的機構。司法是社會秩序的穩定器，是人心安寧的壓艙石。司法讓弱者不再恐懼，讓強者有所忌憚，讓所有社會成員都對未來抱有穩定的預期。如果司法不敢主持公道、不能伸張正義，則意味著社會正義底線的崩塌，法治環境將出現漏洞。反之，如果公正司法得到充分保障，作為公平正義的最后一道防線就不會輕易被沖垮。為了形成良好的法治環境，國家有責任為公正司法提供充分的保障，需要培養、選任德才兼備、剛正不阿的司法隊伍；維護司法人員履行職責時的獨立性和權威性；形成公正、科學、高效的司法程序約束，遵循程序正義的基本要求；為司法機關正常履行職責提供人、財、物方面的保障。
公權接受監督。在良好法治環境中，最難做到的一點是公共權力接受來自各方面的監督。公共權力的擴張性和任意性是其與生俱來的特性，但現代民主和法治理念恰恰要求將所有公共權力置于嚴密監督之下，通過權力制約權力。正是這種嚴密監督機制，區分了一般意義上的“以法治國”與民主意義上的“依法治國”或“法治國家”兩種治國方略。監督是一個系統工程，既包括國家機關體系內的內部監督，如人大監督、司法監督、上級監督，又包括廣泛的外部監督，如輿論監督、社會監督、群眾監督。一個健康的法治環境應當保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權，讓權力在陽光下運行。公眾敢于監督公權，是良好法治環境的標志。當然，公權接受監督并不是說把公權力當成“軟柿子”，而是在法治原則下營造的一種良好的環境氛圍，并以相應的程序和機制作為監督活動的依據。
保障機制有力。作為中國特色社會主義法治體系的五大組成部分之一，“有力的法治保障體系”是營造良好法治環境不可或缺的要素。通常說來，“保障”屬于“兵馬”必需的“糧草”，并非“一線戰斗力”。但是，徒法不足以自行。法治環境的質量固然取決于“法治主角”的表現，但也離不開配置合理、運行有效的組織機構體系、人才培養體系、服務管理體系、經費支持體系等。保障體系雖然屬于“幕后英雄”，卻是法治思維的硬件支撐。如果缺少這一保障，法治思維無以附著，法律規范會成為一紙空文。長期以來，我國法治建設主要關注的是立法、執法、司法、守法，而強有力的法治保障體系可以為法治活動和法治精神的落地提供資源，為法律制度的運行提供營養，使良好的法治環境富有持久的生命力。
長效機制：深入開展法治宣傳教育
《中華人民共和國法治宣傳教育法》的頒布實施，標志著我國法治宣傳教育工作由政策推動走向法治保障，為提升全民法治素養和社會治理法治化水平提供制度性支撐。推動法治成為全民思維方式，必須從針對性、實效性和系統性上下功夫，深入開展法治宣傳教育，落實法律規定，不斷強化全體公民法治意識和法治觀念。
加強法治宣傳教育組織領導。《中華人民共和國法治宣傳教育法》規定了有力的保障與監督機制，為培養全民法治思維提供法律支撐。具體包括：一是組織領導制度，明確各級政府和部門的普法職責，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的法治宣傳教育領導體制和工作機制；二是考核評估制度，將法治宣傳教育工作納入經濟社會發展綜合評價體系，進行定期考核；三是經費保障制度，要求各級政府將法治宣傳教育經費列入本級預算；四是人才隊伍保障制度，鼓勵法律職業工作者和法學專家更多地參與普法。
豐富法治宣傳教育的內容。培養法治思維的關鍵是超越單純法律條文的灌輸，并構建一種規律性、模式化的慣性思維方式。習近平總書記指出：“要在道德教育中突出法治內涵，注重培育人們的法律信仰、法治觀念、規則意識，引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任，營造全社會都講法治、守法治的文化環境。”[7]《中華人民共和國法治宣傳教育法》要求宣傳中國特色社會主義法律體系，強調弘揚社會主義法治精神、傳承中華優秀傳統法律文化。這意味著法治宣傳教育的內容應至少包含三個層次。
一是普及憲法、民法典等與公民權利義務密切相關的“實用型”法律知識，使民眾知曉行為邊界與權利保障；二是闡釋“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”十六字方針，闡明法治運行的基本原理，提升對法治的理解與認同；三是挖掘中華法系中的和諧、誠信、慎刑等元素，將抽象的法理融入具體的文化語境與生活場景中，使法治從“規則集合”升華為“價值信仰”和生活方式，從而真正做到內化于心、外化于形。
面向社會全體成員開展法治宣傳教育。全民法治思維方式的塑造，必須覆蓋全社會的每一個領域和行業。《中華人民共和國法治宣傳教育法》確立了法治宣傳教育的全民性，教育對象涵蓋一切有接受教育能力的公民。具體措施指向橫向和縱向兩個層面。
在橫向上，確保法治教育觸及城鄉各類群體，包括國家工作人員、青少年、企業經營者、城鄉居民等，通過“法律七進”（進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進軍營、進網絡）等機制，構建無縫隙、無死角的普法網絡。
在縱向上，強調法治教育的終身性，針對不同人生階段的特點與法律需求提供相應的法治教育，從青少年的規則意識啟蒙，到成年后的職業風險防范、家庭財產規劃，再到老年人的權益保障，形成貫穿一生的法治學習鏈條。唯有如此，才能在全社會營造“人人學法、人人守法、人人用法”的濃厚氛圍，將法治思維轉化為公民的自覺行動。
提高法治宣傳教育精準性。精準化、個性化普法是提升法治宣傳教育效果的關鍵。《中華人民共和國法治宣傳教育法》強調要針對不同群體的特點和需求，分類實施法治教育。這要求我們必須摒棄“一刀切”的模式，實現從“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉變。采用因群施教、因人施教的務實策略，將法治思維融入不同群體的認知與行為模式中。
對于領導干部，內容應側重于法治理論、法律知識、職責統一、權力邊界、決策程序、法律風險防控等方面的教育，方式上可以更多采用案例教學、旁聽庭審、任前法律知識考試等；對于青少年，重點在于培育規則意識和公民意識，通過“法治副校長”、模擬法庭、法治動漫等生動形式，在青少年心中埋下法治的種子；對于企業經營管理人員，應聚焦市場經濟法律法規、合規經營與風險防范，結合行業特點進行專題培訓；對于廣大城鄉居民，需要側重宣傳與生產生活息息相關的婚姻家庭、財產繼承、相鄰關系、矛盾化解等法律知識，利用社區講座、村規民約、法律顧問、以案釋法等通俗易懂的方式開展教育。
落實“誰執法誰普法”的普法責任制。“誰執法誰普法”制度帶來普法資源配置的重大變化，把“普法”從工作主管部門的“獨角戲”轉變為所有執法司法機構的“大合唱”。最生動的普法教材就是執法司法實踐本身，最有切身體會的普法人員就是執法司法人員。行政執法人員在辦理行政事項時具體解讀相關法規依據，法官在作出裁判時進行充分的釋法說理，這些都是最具說服力、最直觀的法治教育，能夠讓人民群眾在每一個執法司法案件中感受到公平正義。《中華人民共和國法治宣傳教育法》進一步將這一責任制予以法律化，更有利于促進全民法治思維方式和行為習慣的養成。
落實黨政主要負責人作為法治建設第一責任人制度。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，將領導干部與法治建設責任綁定在一起，從制度上為領導干部培養法治思維方式提供制度保證，為全民法治思維方式的培養提供示范。這一至關重要的制度，疏通了全民法治思維方式培養過程中的關鍵堵點，為落實《中華人民共和國法治宣傳教育法》規定的各項措施奠定了堅實基礎。
落實這一制度，具體對策有三：一是為黨政主要負責人制定清晰的法治建設職責清單與年度任務，將依法決策、依法行政、普法宣傳等作為“一把手”的主要職責，納入政績考核指標體系。二是對履職情況進行定期檢查與專項督查，將考核結果作為干部選拔任用、激勵約束的重要依據，對履職不力、造成嚴重后果的要嚴肅問責。三是黨政主要負責人須帶頭依法辦事、用法守法，定期主持研究解決法治建設重大難題。
法治思維在全民思維方式中，發揮著支撐性、基礎性、規范性作用。推動法治成為全民思維方式不可能一蹴而就，而要經歷一個逐步凝練、逐步沉淀、逐步深化、達成共識、最終到全面接受和應用的過程。在四十年普法宣傳這一深厚積淀的基礎上，《中華人民共和國法治宣傳教育法》將發揮其強大的法治賦能與驅動作用。
【本文作者為同濟大學法學院院長、教授、博導；本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重點項目“推進政法領域全面深化改革研究”（項目編號：22AZD060）的階段性成果】
注釋略
責編：周小梨／美編：石 玉