【摘要】雖然沒有獨(dú)立的外交權(quán)，但在國(guó)際趨勢(shì)、國(guó)家政策及地方利益的推動(dòng)下，各國(guó)中央政府之下的各級(jí)地方政府有著活躍的對(duì)外交往，地方外交勃興的趨勢(shì)在20世紀(jì)90年代之后變得尤為明顯。文章試以河南省為例來分析地方外交產(chǎn)生的動(dòng)因，并簡(jiǎn)要說明其地方外交的特點(diǎn)。
【關(guān)鍵詞】地方外交 國(guó)際趨勢(shì) 政策 文化利益 經(jīng)濟(jì)利益
概念的界定及文獻(xiàn)綜述
地方外交作為一個(gè)概念起源于“外交”概念的泛化，即外交主體可以不享有獨(dú)立主權(quán)或是完全的國(guó)際法地位。一直以來，地方外交都沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定義。國(guó)外學(xué)界普遍將其與“次國(guó)家政府外交”等同，中國(guó)的官方正式文件中也較少出現(xiàn)地方外交的說法，而多以“對(duì)外交往”來指代。陳昊蘇的《民間外交論》認(rèn)為它“是一種半官方外交”，Rogier Vander Pluijm在《城市在國(guó)際政治中日益重要的作用》將其定義為“城市或本地政府在國(guó)際政治舞臺(tái)上以代表它們本身以及它們利益為目標(biāo)而與其他行為體互動(dòng)的過程與制度。”綜合以上這些界定，我們認(rèn)為，地方外交是以地方政府為主體，在一國(guó)憲政框架下進(jìn)行的旨在國(guó)家和地方利益的多元化對(duì)外交往活動(dòng)。其交往內(nèi)容既可以是“低級(jí)政治”議程如吸引外資、發(fā)展貿(mào)易或是文化交流、跨界事務(wù)，也可以包括“高級(jí)政治”議題如安全類議程、政治類議程乃至分離主義議程。
而有關(guān)地方外交興起的現(xiàn)實(shí)原因，學(xué)界的研究尚處于發(fā)展階段。陳志敏的《次國(guó)家政府與對(duì)外事務(wù)》一書中從國(guó)際、國(guó)家以及地方三個(gè)層面上進(jìn)行了分析。從國(guó)際層面上說，首先，全球安全結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型為地方外交的興起做了鋪墊。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)家間安全問題的壓力大幅度下降，地方的焦點(diǎn)問題由安全轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)步與交流。原來因東西方對(duì)抗而關(guān)閉的邊界重開，拓寬了次國(guó)家政府的國(guó)際活動(dòng)空間。其次，經(jīng)濟(jì)全球化與世界市場(chǎng)的發(fā)展使地方政府要求突破國(guó)家對(duì)其的一系列限制，積極地進(jìn)行對(duì)外事務(wù)來維護(hù)自身利益。①
從國(guó)家層面上來說，外交政策領(lǐng)域的延伸趨勢(shì)以及中央權(quán)力下放的趨勢(shì)推動(dòng)了地方外交的興起。外交政策領(lǐng)域的拓寬使得主權(quán)國(guó)家和安全問題不再是對(duì)外政策的惟一對(duì)象和目標(biāo)。地方政府由于在經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面擁有經(jīng)驗(yàn)和專長(zhǎng)，因而在這些領(lǐng)域能夠成為國(guó)家對(duì)外政策的決策參與者和重要執(zhí)行者。而權(quán)力的下放進(jìn)程即使不直接涉及對(duì)外事務(wù)，由于外交事務(wù)的“內(nèi)部事務(wù)化”趨勢(shì)，地方政府權(quán)力的擴(kuò)大也勢(shì)必會(huì)加強(qiáng)其國(guó)際活動(dòng)的動(dòng)力，有證據(jù)顯示，美國(guó)各州的外交外事活動(dòng)的增長(zhǎng)的直接原因即為美國(guó)聯(lián)邦政策對(duì)于各州的放松。②王緝思也認(rèn)為，中國(guó)為了改革權(quán)力過于集中的行政體制和閉關(guān)自守的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式而采取的權(quán)力下放和對(duì)外開放的政策，激發(fā)了地方政府對(duì)外交往的積極性與創(chuàng)造精神。③
上述兩大原因可被視為地方政府進(jìn)行外交活動(dòng)的拉力，真正的推力及源動(dòng)力則是地方層面的因素。其一，地方政府為了維護(hù)日益增長(zhǎng)的國(guó)際利益必須進(jìn)行外交活動(dòng)；其二，地方行動(dòng)主義及國(guó)際行為能力的增強(qiáng)賦予了地方政府進(jìn)行外交外事工作的現(xiàn)實(shí)可能性。
部分學(xué)者也開始關(guān)注地方領(lǐng)導(dǎo)人即個(gè)人方面的因素。有研究指出，過去50年中美國(guó)州長(zhǎng)在制度上的權(quán)力增長(zhǎng)是該地外交事業(yè)發(fā)展的因素之一。州長(zhǎng)的權(quán)力及個(gè)人喜好也會(huì)對(duì)該地政府的外交事業(yè)的形態(tài)及發(fā)展程度產(chǎn)生影響。④總的來說，地方外交興起受包括國(guó)際、國(guó)家、地方等多層因素影響，每一地域的地方外交的產(chǎn)生方式及運(yùn)作模式也有其特色。
