行政村是黨和政府在農村開展工作的重要抓手，但這個抓手在鄉村治理中常常并不管用。不管用的第一個表現即對農民群眾缺乏號召力。當前的行政村已經不可能像人民公社時期的生產大隊那樣，上有人民公社這個“頭”，下有生產隊這個“腳”，可以在農村呼風喚雨。農戶的生產生活對行政村沒有什么依賴性，行政村也缺乏有效手段把農戶吸引到“村兩委”的周圍。第二個表現即“村兩委”往往缺乏吸引群眾的手段，一些農村基層干部工作方法簡單粗暴從而激化干群矛盾。第三個表現為小官大貪，這是市場經濟體制下“三級所有”造成的產權不清與行政權力攪在一起的直接惡果，村干部利用職權謀取私利主要有兩個渠道，一是利用上級賦予行政村的權力私自出售集體資產，二是將來自于上級的各種支農資金納入私囊。
總之，以行政村為單位治理鄉村可謂緣木求魚，多年來反復強調的“加強農村基層組織建設”和“發展壯大農村集體經濟”不見成效，也就不難理解了。也因此，要推進鄉村治理創新，就不能抓住行政村不放，而要對它進行徹底改革。這涉及到農村政治、經濟、社會治理等多個領域，其中，去除人民公社體制殘留下的弊端是主要的，但另一方面，人民公社摘牌后不符合農村實情的制度設計也不容忽視。比如，以行政村為單位進行村民委員會選舉就是亟待改革的制度設計之一。實踐證明，在大多數農村，行政村的村委會選舉既沒有選出引領農民共同富裕的帶頭人，也沒有有效促進農村社會的和諧。由于產權不清的體制漏洞和支農資金分配上的政策漏洞，更使得一些人把選舉當成爭權奪利的機會，反倒撕裂了農村原本和諧的人際關系。
推進行政村改革的可行路徑
究竟如何對行政村這一制度安排進行徹底改革？近年來，筆者一直跟蹤廣東省清遠市的農村綜合改革——以“三個下移”和“三個整合”為中心建立新的農村治理體系，其中頗有可借鑒之處。
“三個下移”就是把村黨支部和村委會由行政村同時下移到自然村或村民組，把公共服務由縣鄉政府下移到由行政村轉變而來的行政片區。其實質是把黨領導下的集體經濟組織和村民自治組織的重心放在自然村或村民組這一“熟人社會”范圍內。原來行政村的“兩委”干部拿著財政的工資性補貼，在片區內專門為農民提供公共服務，而“熟人社會”范圍內的村黨支部和村委會干部則不再具有任何官方身份，完全由內部黨員和村民自主選舉產生，也不享受任何財政補貼。在“三個下移”的過程中，清遠市徹底清理了農村集體資產，明確了權屬。如此，作為人民公社遺留下來的舊體制的行政村，在清遠市就被徹底消解了。
“三個整合”是鞏固“三個下移”的配套改革措施。第一個整合是在發包土地的范圍內建立健全經濟合作社，承擔土地集體所有者的職能，在堅持農戶承包土地的原則下，利用村民自治機制以及租金等經濟杠桿，解決農戶間因土地分割細碎及粗放經營甚至丟荒造成的難題，這既可實現集體內部農戶的適度規模經營，有閑置土地資源的還可以統一向外發包。在這個過程中，很多純農業自然村形成了穩定的集體經濟收入來源，從而具備了為農戶提供水利、機耕道等生產性服務的能力。第二個整合是改變現有涉農財政資金使用方式，把支農資金落實到經濟合作社，扶持“熟人社會”內的黨支部、村委會和經濟合作社發展農村各項事業。第三個整合是將市、縣、鄉、片區手中掌握的涉農服務資源整合在一起，以形成面向農戶的購銷、技術、金融等綜合性生產生活服務體系。
清遠市以“三個下移”為中心內容的農村綜合改革源于農民群眾的自發改革實踐。村民自治機制在行政村難以運作，但在自然村或村民組的熟人社會范圍內卻運作得很好，解決了很多困擾黨政機關多年的老大難問題。清遠市把這類經驗總結提升，形成了新的農村綜合改革思路。黨的領導、農戶、鄉賢等多種要素匯聚于由熟人構成的基層組織，形成了推動農村經濟發展和社會穩定的強大內生動力。
（作者為中共中央黨校經濟學教研部教授、博導）
