精準扶貧戰略提出的背景

精準扶貧戰略的提出，既有其特定的時代背景，也有其深刻的內在原因：第一，如期完成到2020年全面建成小康社會和實現《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）目標面臨著時間緊、任務重的緊迫形勢，必須采取更有效的直接扶助貧困地區、瞄準貧困人群的形式；第二，少數貧困地區出現的扶貧資金被貪污挪用、嚴重浪費、偏離扶貧對象等現象，在社會上產生了不良、甚至惡劣的影響，各方面都強烈要求加強對扶貧資金的監管、實現扶貧資金精準投放和使用；第三，貧困戶的基本情況不清、致貧原因不明。自1986年開展大規模有計劃扶貧開發以來，我國只有國家統計局根據抽樣調查數據推算的全國和分省的貧困人口數，但全國貧困人口數中具體都有誰是貧困戶始終難以摸清，更不用說確定各個扶貧對象具體的致貧原因。貧困戶底數不清、原因不明這種基礎信息缺失的狀況，導致扶貧工作只能“大水漫灌”；第四，現實中存在扶貧責任不明確、扶貧工作考核制度難以落實的問題，嚴重阻礙了國家扶貧戰略目標的實現。

實現精準扶貧面臨的挑戰

精準扶貧，是對我國過去扶貧戰略、思路的一次重大調整。目前，我國實現精準扶貧，面臨著諸多挑戰。

精準識別面臨數據難題和社會壓力。精準識別出誰是貧困戶，是精準扶貧的基礎和前提。精準識別存在兩個相關的問題：第一個是扶貧對象確定中兩套體系、兩種方法之間具有一定的沖突。貧困人口數量自上而下分解以國家統計局依據農民人均純收入為基礎推算的全國和省級貧困人口為基礎；而在村級由村民民主確定扶貧對象，則是根據農民自己理解的貧困標準，帶有社會選擇的性質。即使不考慮指標分解過程和村民民主選擇過程中可能出現的種種問題，當前確定的扶貧對象恐怕也難言精準。為了解決第一個方面的問題，最近一些地區開始從農戶收入統計入手對建檔立卡對象進行“回頭看”。可這又產生了第二個問題，即一次性的收入統計難以精準，而以不精準的收入統計為基礎確定的扶貧對象所享受的福利又非常高，從而使村內貧困線統計誤差內農民之間的關系出現緊張，甚至成為了農村不穩定的隱形壓力。

精準診斷致貧原因面臨困難。準確識別出每一個貧困戶的致貧原因，是精準幫扶的前提。在建檔立卡扶貧對象調查表中，致貧原因被分為：因病、因殘、因學、因災、缺土地、缺水、缺技術、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發展動力不足等。這種分類方法有助于確定各扶貧對象致貧的主要原因和幫扶方向。但是，這樣偏于簡單的診斷，容易忽視多數扶貧對象致貧原因多樣性和不同致貧因素影響的復雜性，進而有可能導致幫扶措施出現“頭疼醫頭腳疼醫腳”的錯誤。

精準幫扶可用手段不足。精準幫扶面臨的困難，一方面來自上述由于貧困和致貧原因多樣性、復雜性，任何單一的幫扶措施都不一定能夠真正持續有效解決各貧困戶的貧困問題；另一方面是由于現有可用幫扶措施相對有限且相關政策和體制間存在不協調問題，使得幫扶責任人即使清楚如何精準幫扶也沒有可用的“藥”和手段來對癥治療。

資金和項目精準面臨體制約束。在我國現行扶貧體制下，確保扶貧資金和項目精準是精準扶貧的關鍵。然而，迄今為止，我國的扶貧資金和項目在計劃、審批、實施和監管方面，仍然處于各專項資金按照不同規則由不同部門負責的所謂“九龍治水”的狀態。更重要的是不少與扶貧相關的資金和項目管理制度，存在著與扶貧到戶相抵觸的內容或條款。

精準管理和考核難到位。精準管理和考核，作為精準扶貧的重要環節和內容，既面臨著前述基礎數據缺失形成的障礙，又面臨著多頭管理體制、多重考核辦法不協調的掣肘。前面已提及我國扶貧開發存在的“九龍治水”管理體制，在扶貧考核中我們面臨扶貧資金績效考核、扶貧工作考核、貧困縣經濟社會發展實績考核等多種考核并存卻無法對精準扶貧進行考核的局面。