整治需要政府治理法治化與社會民主化
整治“小官貪腐”的核心是基層治理中政治與行政的職能區分，以及政府與社會的權利關系制度化，并使之確立在法治原則之上。
改變集權式的行政壓力型體制，推動府際關系法治化
層級行政包干制，必然激發層級之間的自利性趨向，這是現行行政體制必須面對和解決的問題。反過來說，無論是當今學術界和公共政策領域的各種分權主張，還是改革開放以來一直在進行的“簡政放權”改革或“條塊分割”的權力利益博弈，都不能解決府際之間的權力分割或權力平衡問題，因為現行行政體制的內在權力運行邏輯必然導致上下級權力之間的利益政治博弈。基層政權組織的自利性傾向是現行行政體制的內在本質特征，或者說，現行行政集權體制下的基層政權組織，行為上基于的是權力邏輯而不是法治原則。前者認為問題出在權力的分配和控制方面，后者則要從制度結構制衡上約束權力，使國家治理擺脫在行政層級之間進行難以平衡的收權與放權循環，讓“小官”不能再不受約束地游走于體制內外，從而失去滋生貪腐的土壤。
改變目前的行政壓力型體制，讓鄉鎮政府直接面對基層民眾，而不是被動地承受上級的行政任務，在政治上匯聚民意，行政上完成職權范圍內的事情。如此便可在行政上，受國家行政體系的強有力節制；在政治上，與基層民眾的利益連在一起，反映基層民眾的訴求，與基層民眾結成利益共同體。從發展目標來看，國家政權建設的方向就是要讓鄉鎮政府能夠同時滿足國家和基層社會的需求，這也是促進基層治理現代化和提升治理能力的本來意義。
推動政府制度化建設，將“小官”的權力行為置于國家與社會的制度化監督和制約之下
要解決現行體制對“小官貪腐”監管不力問題，需要從政府體系和權力結構、基層政府和基層社會乃至基層政府內部的職能分工與機構整合等方面進行改革，目標是實現政府的制度化，用制度化的政府來適應高度分化、復雜的政治社會環境，建立起專業化的結構以執行各種職能和任務。
政府制度化的結構性條件就是國家與社會關系法治化，或者說，法治化的國家與社會關系是避免權力專斷與無政府狀態的基本保障和社會穩定的基本條件。推進政府制度化建設，就是以憲法和法律來約束政府權力、保障個體的權利使之成為社會共同的政治價值訴求。通過建立有效的民意表達、民主協商、民眾監督的機制，使基層政府更有效地嵌入基層社會的利益結構。但實現上述目標的前提是管制政府向服務政府轉變，而成功的轉變取決于：一是由人治政府向法治政府轉變。規范權力，將權力置于法治的基礎之上。二是由權力政府向責任政府轉變。有責任的政府一定是有為的政府，有為的政府一定是把權力控制在為民服務而不是為掌權者服務的政府。三是由管理型政府向服務型政府的職能轉變。對政府職能的任何設計，歸根結底，一定是公共性的建構，這個公共性植根于公共利益和民眾的政治認同之中，并且要從制度建設上把民意納入公共政策的決策和執行過程當中。
推進基層社會自治，讓“小官”不能包辦和擅權國家與社會之間的公共事務
“小官貪腐”之所以難以遏制，關鍵是國家與社會之間權利關系的失范和失序。在鄉村基層，公共權力恣意介入經濟社會生活領域，社會自主空間受到擠壓，社會組織得不到發展壯大。針對當前基層治理，基層政府創新應逐步擺脫傳統政治邏輯下的行政權威強化，依靠傳統經驗難以應對現實的挑戰，也沒有多大現實意義。
推進基層社會自治是鏟除“小官貪腐”的根本出路，其可以從兩個方面入手。一方面，鄉鎮不再是集權體制的一級，而是基層民眾實現權利的場所。現行的鄉鎮體制是集權體制的制度安排。這種體制的最大弊端在于基層民眾不能通過制度化參與渠道來對政府政策實施影響。社會自治就是改變基層政府“為民做主”的治理思維，改變鄉鎮是生產行政力量的“權力集裝器”的功能和作用。同時，讓基層群眾自治組織包括農村經濟合作組織真正成為自治體。這不僅可以讓地方民眾形成生活共同體意識，而且加深了基層官員對于權力來源于民眾的認知，使其不會只向上級負責而漠視民眾權利。同時，這推進了民眾政治參與的制度化以及監督的法治化，從而有效填補了“小官貪腐”的制度漏洞。另一方面，包括不斷成長的農村經濟合作組織在內的基層群眾自治組織成為真正的社會自治共同體。對鄉鎮政府而言，兼具獨立性與自主性的社會組織會形成獨立的主體制約力量，而村干部或自主經濟組織負責人就真正成為了自治體的法人。讓社會自己組織起來，是實現社會自治的第一步，也是非常關鍵的一步。
“小官貪腐”非不治之癥，只要從體制上、制度上進行改革，真正把鄉鎮政府與基層民眾的關系確立在民主的、法治的基礎之上，而不是慣性地加強現行體制的管控和監督力量。
鄉鎮政府不僅要真正成為國家的基層代理人，更重要的是將其權威確立在人民授權的基礎上，使其成為基層社會利益的代言人。如此，就會讓“小官貪腐”無藏身之所，就能夠在根本上消除“小官貪腐”的體制痼疾和制度誘因。這樣，“官是官，民是民”，國家與社會關系確立在不能越界的權利規范和法律固定之上。
（本文作者為中國社會科學院政治學研究所政治文化研究室主任、研究員）