【摘要】 食品安全問題由來已久。從國際經驗來看，解決辦法就是依循健康產品的產業發展規律，在企業自律和各利益相關方相互制約的基礎上，系統加強政府監管。政府監管部門要一手抓正面宣傳教育，一手抓嚴懲違法犯罪，推動食品產業形成守法、自律、合作的行業生態。當前我國食品安全問題多發易發，食品安全狀況與人民群眾的期待仍有很大差距。考慮到我國農業和食品工業生產力水平還不高的實際情況，更應當加強監管，建立一個順應食品生產供應生產力發展方向的現代化監管體系，加快提高監管的現代化水平，以提高質量效益為中心綜合施策，制定實施食品安全戰略，推動供給側結構性改革，提高我國的食品安全供應保障水平。

【關鍵詞】 食品安全  政府監管  產業自律  監管體系  監管能力

【中圖分類號】TS201.6                  【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.20.008

食品安全問題由來已久。在小農經濟時代，食品數量安全和價格問題是主要矛盾，且食品質量容易通過價格機制得到約束，雖然食品摻雜造假的現象普遍存在，但食品質量問題并不為社會特別關注。工業革命后，技術進步促使食品供應不斷工業化、全球化，在有效解決數量安全問題的同時，也使得食品質量安全問題日益突出。在工業化時代，食品質量信息不再為生產者與消費者共享，需要建立破解信息不對稱的機制，才能降低交易成本，推動市場出清。政府在食品安全監管方面負有最大責任，加強監管不僅是建立安全消費環境所必須，也有助于食品行業健康有序發展，食品工業發達的國家無一不是監管機制健全有效的國家。當前，中國已基本解決了食品數量安全問題，質量安全成為社會關注的重點，迫切需要推動供給側改革，建立現代食品安全監管體系。

食品安全并不是人類面臨的新問題

食物與人類的生存密切相關。直到工業革命之前，食物緊缺、總量不足一直是困擾幾乎所有國家的基礎性問題。時至今日，仍有不少國家面臨著食物數量安全問題。由于食品供應總量不足，不法商人往往會摻雜造假、以次充好，通過虛假增加質量安全的食品供應攫取高額利潤。在人類漫長的食品短缺史上，此類食品安全問題一直存在，中外概莫能外。在歐洲，公元前就有學者發現食物的供應過程存在造假行為。古希臘哲學家狄奧佛拉斯塔在他的著作《植物探索》中記錄了出于經濟原因而在植物中摻假的行為，老普林尼在《自然史》中發現面包中摻有滑石粉、谷物粗粉，胡椒里常常摻有杜松子。在中國，自周朝開始就對市場交易的食品有明確的安全要求。《禮記·王制第五》規定：“五谷不時，果實未熟，不鬻于市”，“禽獸魚鱉不中殺，不鬻于市”。顯然，之所以會有這樣的法律規定，是因為這樣的質量安全問題廣泛存在。為保證食品安全，才明令禁止未成熟五谷和果實進入流通市場，禁止不在狩獵季節和狩獵范圍的禽獸魚鱉在市場上出售。此外，古代文學作品中有著大量關于制售假冒偽劣食品的“因果報應”的描寫。譬如，賣注水肉的販子死后墮入地獄，被牛頭馬面往自己體內注水，來世投生為豬；賣變質面的商人死后變成餓鬼，每天靠泔水為食，來世投生為驢；甚至某年某月某日晴天霹靂同時擊中80個造假害人的商販……這樣的描寫固然是為了對世人的行為進行勸誡，但也反映出食品安全問題難以根治。

在食物匱乏的時代，人們更多地關注食品供應安全、食品價格穩定，食品質量安全問題并不突出。在歐洲，英國政府比較早就認識到只有將食物的價格和質量聯系在一起，才能有效規制食物的價格，因此加強了對食物摻雜造假的處罰。英國議會1266年編成法典，禁止銷售“腐壞的酒”，禁止銷售任何“不能增進人體健康”的肉、魚、面包或水，禁止銷售任何儲藏時間過長以致于“失去了天然營養健康”的食物。英國各地也制定防止食物造假的法令，在倫敦城市記錄中可以查閱到很多這樣針對造假的食品供應商的早期執法實踐。在中國，漢唐以來為保障食品安全制定了非常嚴厲的懲罰措施，其目的也主要是為了保障食品供應、穩定食品價格。《唐律疏議》中明文規定：凡是故意以有毒的肉贈送他人或者出售，從而造成他人中毒的，判處一年徒刑；造成他人中毒身亡的，判處絞刑；如果他人在不知情的情況下食用了未被焚毀的有害食品而造成死亡的，食品的所有者要以過失殺人罪論處，還要通過賠償來獲得減刑；如果他人吃了偷來的肉而中毒身亡的，食品所有者也要擔責，須杖打九十以懲罰。

在食物供應問題沒有得到解決的歷史階段，對于食品的價格規制和質量控制措施都只能是碎片化的、附屬于促進農業生產的、輔助性的、應對性的，而不可能是系統性、持續性的管控制度安排。工業革命后，生產力的迅猛發展使得食品安全問題日益成為人們有可能加以管控和解決的問題。一方面，農業生產力提高之后，整個社會的食物供應能力得到提高，緩解了食物短缺，食品質量和安全問題得到更多重視；另一方面，科學的進步特別是化學學科的發展，使得對食物造假的分析從主要依靠“用口嘗”和“用眼看”向化學分析方法發展。19世紀初期，開始有了定量方法來檢查許多常見的食物摻雜造假。從此，越來越多溫飽問題初步得到解決的人們要求系統地解決食品安全問題。

現代社會全面解決食品安全問題需要加強政府監管

全面、系統、有效地解決食品安全問題，需要對整個食品供應鏈進行深入分析。對應不同的食品供應狀況，需要不同的解決方案。在自給自足的小農社會，食品作為所有人每日必需消費品，其生產和消費的地域性特征明顯，與其質量安全相關的生產者、生產過程、儲運過程等信息是容易為交易雙方共享的，買方關于質量安全的經驗知識和判斷可以比較容易地與價格聯系起來，可以對賣方形成有效約束。在這個階段，中外各國主要通過法律明文規定禁止摻雜造假從而保護交易雙方的權益，比較容易地解決了食品安全問題帶來的爭議。在這樣的供應狀況下，食品屬于典型的搜尋品，消費者在購買之前就可觀察到其質量水平，其銷售量將會隨著質量的下降而下降。此時，關于食品安全的規制力量是分散的，主要依靠市場自身的力量，依靠生產和消費雙方的自覺約束，政府更多強調事后規制。事實上，從前面所列舉事例可以看出，歷史上各國政府關于食品質量管理措施基本都屬于事后追溯性懲治。

隨著工業社會的到來，農業生產力得到極大提高，食品工業發展迅速，食品日益成為一地生產、全國（乃至全球）流通的商品，供應鏈日益延長、供應環節日益復雜，與其質量相關的信息不再為生產者和消費者共享。在現代社會，食品已經成為典型的經驗品。在交易完成之前，買賣雙方掌握的質量狀況信息嚴重不對稱。甚至在交易完成后的相當一段時間里，食用農產品的農藥獸藥殘留情況、加工食品的成分和色素添加情況等質量安全信息仍很難得到披露。在此情況下，如果只依靠市場的力量，價格很難準確反映質量狀況，會出現“劣幣驅逐良幣”或交易成本高企等市場失靈的情況。一個成熟的市場，需要建立破解信息不對稱的機制，才能降低交易成本，推動市場出清。食品生產經營企業、行業協會、消費者群體、第三方組織和政府部門都可以成為規制的主體。不論是企業的自我規制，還是消費者保護運動，或是第三方發起的各種認證評級，各個規制主體都可以在披露質量安全信息方面發揮作用，但最有力的規制無疑來自政府監管。正如美國FDA前首席律師彼得·哈特（Peter Barton Hutt）所總結的，美國政府在食品安全方面不斷承擔越來越多的責任：“近一個世紀以來，政府在確保食物供應的完整性方面承擔了很重要的作用。當然，規制職能的重點總是隨著時間的變化而發生演進。最初，政府主要是打擊市場上的摻雜造假；很快，政府的職責就擴大為建立一套機制驅除不安全食品的銷售。隨著營養學作為一門科學發展起來，政府又承擔了保護食物供應營養完整性的職責。”

生物化學技術的發展加快了食品供應工業化、全球化進程，在有效解決食品數量安全問題的同時也加劇了食品質量安全問題，既使得系統性加強食品質量安全監管成為必要，又使得政府系統性規制食品質量成為可能。FDA的成立是食品質量安全監管歷史上的標志性事件。自此以后，每一次食品領域出現重大安全事件，都推動各國政府加強監管力量、增加監管資源投入。從全球來看，20世紀末是各國重新認識食品安全問題的轉折點。為了應對重大食品安全事件和民眾愈加明確的食品安全吁求，世界上主要國家都紛紛修改本國的食品安全法律法規，加強食品安全監管力量。不論是21世紀初（2002年）歐盟出臺食品法調整食品安全監管機構，還是2011年美國出臺食品安全現代化法強化和擴大FDA監管權力，都是這一趨勢的集中體現。