5月5日，在江西省吉安市泰和縣上模鄉油洲村，高架引水渠橫跨田園，連通灌渠，保障農田灌溉，助力農業豐產豐收。鄧和平攝/光明圖片

糧食安全是國家安全的基本保障、治國理政的頭等大事。我國一直突出強調糧食生產在保障糧食安全中的決定性作用，黨的十八大后，形成了“谷物基本自給、口糧絕對安全”新的糧食安全觀，進一步強調把“中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。目前我國稻谷、小麥和玉米等口糧的自給率均超過95%，較好實現了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標。隨著城鄉居民食物消費結構日趨多元，肉蛋奶等重要農產品的消費需求剛性增長，糧食產加銷日趨分離使糧食產業鏈安全問題日益凸顯，需要統籌國內國際兩個大局，從“為大國筑底”的戰略高度推動“三個轉變”，確保重要農產品特別是糧食供給的綜合生產能力，提升糧食生產全產業鏈綜合競爭力，努力構建新時代糧食安全發展新的格局。

1.從傳統“口糧觀”向“大食物觀”轉變

隨著我國全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，人民對美好生活的向往更加強烈，在食物消費領域日益表現出多樣化多層次的需求特征。城鄉居民消費需求從過去的“吃得飽”“吃得好”，向著現在的“吃得營養”“吃得健康”加速轉型，食物消費結構呈現口糧消費下降，而肉蛋奶、果蔬、糖油等非主糧食物消費快速增長的大趨勢。因此，對于糧食的認識應順應新時代居民食物消費不斷升級的新變化和新要求，從傳統狹義的谷物、豆類和薯類等“口糧觀”，拓展到與糧食消費具有直接替代性的肉蛋奶、蔬果油糖茶等重要農產品及食品，樹立“大食物觀”。

2013年的中央經濟工作會議提出“堅持數量質量并重，更加注重農產品質量和食品安全”；2015年的中央農村工作會議提出，要樹立大農業、大食物觀念，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展；2016年的中央一號文件將“樹立大食物觀”作為推動農業供給側結構性改革的重要內容。今年全國兩會期間，習近平總書記又一次強調“大食物觀”，指出要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行。因此，保障國家糧食安全，要順應新時代的要求，樹立“大食物觀”。在大食物觀下，端牢中國人的飯碗，應包括糧食和重要農產品的數量保障、產品質量保障及營養安全保障。其中，糧食和重要農產品供給保障是底線，耕地與水資源安全、食物安全是基本前提，糧食品種結構合理和食物營養健康是發展方向，三位一體、缺一不可。

2.從保障口糧供給向保障糧食與重要農產品供給轉變

保障食物的用糧需求是我國糧食安全戰略的首要任務。從消費結構看，我國每年糧食食用消費約2.5億噸，飼料消費約2.7億噸，工業用糧約1.6億噸。目前，我國農業生產結構調整速度滯后于食物需求結構轉變速度，導致農業存在產需偏離的結構性失衡，這是影響我國糧食生產安全的主要矛盾，主要表現為口糧有余與飼料糧短缺并存的狀態。

長期以來，我國能量飼料糧與蛋白飼料糧播種面積占農作物總播種面積的比重大幅低于動物源能量與蛋白在膳食總攝入量中的占比。糧飼種植結構與食物需求結構偏離導致口糧過剩與飼料糧短缺并存。據測算，2018—2019年，我國小麥、稻谷總計結余5492萬噸，圍繞“口糧絕對安全”目標所保障的“口糧”需求量實際是依據口糧品種的總消費量確定的，而不是口糧實際的食用消費需求。隨著食物消費結構升級及用途轉變，前者可能繼續增長，而后者則絕對下降。從實際消費看，口糧性質的食用消費量在稻谷、小麥等口糧品種的總產量和總消費量中的占比都在下降，稻谷食用消費占國內總產量的比重不到75%，小麥更是低于70%。如果以實際食用消費量來衡量的口糧需求為標準，口糧與飼料糧的結構性問題更加突出。

從我國當前的糧食品質看，存在低水平的產品同質化現象，不能滿足食物消費結構升級的需求變化，表現為普通品種糧食過剩與差異化高品質糧食短缺并存，并成為糧食“高產出、高進口、高庫存”現象的重要原因。根據我國海關總署官網數據計算，2021年我國進口農產品約1.4萬億元，凈進口農產品8759億元；進口食品近1.3萬億元，凈進口食品7840億元。其中，進口糧食超過1.6億噸，出口糧食僅331萬噸。城鄉居民對優質谷物的新增消費需求中，相當一部分是由進口來滿足的。

從空間生產結構看，我國糧食生產布局越來越集中，糧食供銷存在偏離。一方面，一些傳統糧食產區的供銷處于“弱平衡”甚至是不平衡狀態，而主銷區的供銷不平衡狀況進一步加劇；另一方面，糧食生產與耕地資源、生產潛力之間存在偏離。2013—2017年，全國耕地面積減少0.2%，其中，高產出和中等產出地區耕地減少速度分別是全國平均水平的1.3倍和2.3倍，低產出地區耕地面積增加0.2%。全國耕地總量的保持靠的是低單產地區耕地數量的增加，導致糧食生產進一步向比較優勢相對低的低單產地區集中的趨勢。

種業科技支撐存在短板，優質新品種培育緩慢。以小麥為例，2019年，全國審定的新品種達到中強筋品質指標的小麥品種只有18個，僅占小麥審定品種總量的1.8%。又如玉米，2017年至2019年審定的適合機收的籽粒品種僅有24個，占同期玉米審定品種總量的比例不足1%。在經濟作物領域，尤其是蔬菜大類，存在品種多而不優的問題，高品質蔬菜品種基本依靠進口。畜牧業的白羽雞更是全部依靠進口。養豬業引進國外品種成為養殖企業（戶）最優選擇，地方品種資源市場占有率不斷縮小，目前僅為2%左右。其背后反映的是品種選育模式的落后。目前國際種業進入跨學科、跨領域的融合創新階段，追求實現雜交技術、生物育種技術、數字育種技術的集成應用，而我國當前仍以專家團隊的作坊式為主，集團化的商業化育種體系沒有建立起來。高校科研院所育種項目的短周期與育種產業要求的長周期不相適應，研發、育種、產業化脫節，育種體系化、商業化水平低。目前全國7372家持證農作物種子企業中仍以小微企業為主，實現育繁推一體化的企業僅109家，僅占1.5%。此外，種質資源“應保盡保”機制不健全，種質資源精準鑒定和優質基因挖掘不充分，種業知識產權保護存在制度性缺陷，市場監管能力仍待增強。

為保障國家糧食安全，應大力扭轉當前農業生產結構調整滯后于農產品需求結構升級導致的錯配，在戰略層面，適時從保障糧食安全向保障糧食和重要農產品供給安全轉變，重點是調整糧食與畜產品、口糧與飼料糧、飼草的生產結構，按照城鄉居民食用消費需求標準，合理控制普通口糧的糧食生產規模，同時促進特色品質口糧以及肉、奶及飼料糧、果蔬等重要農產品的生產。要處理好糧食生產“保產量”與“優結構”的關系，從單一強調“保產量”向“保產量”與“優結構”相協調轉變，以保障居民消費升級對高品質、差異化糧食及糧食制品的增長性需求。

3.從保障產出端安全向保障全鏈條系統安全轉變

當前，我國糧食加工水平不斷提升，糧食產加銷環節和空間布局日趨分離，全面提升糧食安全保障水平必須從保障生產供給端安全向保障生產、加工、貿易、流通與消費全鏈條的系統安全轉變，以全面提升糧食安全保障水平，構建國家糧食安全發展新的格局。

以建設國家糧食安全產業帶為契機，積極構建以糧食生產主產區為重點的糧食產業鏈、價值鏈、供應鏈三鏈融合并協調發展的現代糧食產業體系。以發展縣域經濟為切入點，加快培育糧食產業特色園區，落實把糧食初級產品加工留在產區的具體政策，加強物流、倉儲等基礎設施及專業交易市場等建設，促進糧食產品精深加工和多元化利用，提升糧食價值增值鏈條和供應鏈能力，發展“行業協會+加工企業+基地+服務主體+農戶”的現代生產經營組織體系，打造反哺糧農的合理利益分配機制，構建起促進主產區農民增收、地方政府增稅、企業增利的多方共贏長效機制。

通過財政、稅收手段不斷優化糧食等重要農產品生產的空間布局。鼓勵飼料糧優勢產區和增產潛力大的地區、畜牧業集中地區優先加快糧飼結構調整，在生產潛力低、生態環境承載力低的地區，加強綠色生產技術的發展與應用，改變潛能過度開發狀況；在高潛力地區，加強高標準農田基礎設施建設，進一步提高潛力開發水平。

提升種業對糧食安全的保障水平。全面落實“種業振興行動方案”，加快創新以龍頭企業為主體的育繁推一體化的商業化育種模式，繼續修訂完善專利法，加強對基因技術、人工智能、大數據等新興領域的知識產權保護，發揮好知識產權保護對種業原始創新的促進作用。同時強化信息化建設，加強對耕地和水資源存量、耕地用途管制等的科學監管，為落實黨政同責機制提供科學支撐。

（作者：劉長全、苑鵬，均系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學院農村發展研究所研究員）