加快構建政策協同的生成機制 ——兼析政策“合成謬誤”“分解謬誤”的表現及成因

中國進入目標多元、政策多元的新發展階段。過去追求高速增長，現在追求高質量發展。增長只是規模做大的數量概念，而發展不僅僅是規模、數量的問題，還有質量、結構的問題；不僅僅是經濟問題，還有社會、生態環保等問題。在新發展階段，中國發展的整體性特征越來越明顯，不能只有GDP的增長，還需要統籌考慮經濟社會各個方面相互關聯、彼此制約的關系。因此，發展的整體性特征衍生出多元目標和多元政策。

目標多元、政策多元的新發展階段與多元政策的體制基礎不健全之間的矛盾

當前，我國發展正從以增長目標為主的階段轉向增長目標、民生目標、安全目標等多目標階段，這意味著政策越來越多元化，不僅包括經濟部門制定實施的經濟政策、市場監管政策等，還包括教育、科技、衛健、環境等部門出臺的非經濟類政策和社會政策，對經濟產生的影響也越來越大。問題不在于目標多元，而在于對多元目標沒有明確作出分層分類、輕重緩急的排序，往往都是齊頭并進地推進。導致這個問題的根源是多元政策的體制基礎不健全，具體表現為“三個不匹配”。

一是社會轉型與經濟轉型不匹配。過去40多年的改革開放主要改變了計劃經濟體制，但過去不只是計劃經濟，還在此基礎上有一個“計劃社會”。目前遇到的很多問題仍是計劃社會體制導致的，而非計劃經濟的問題。社會轉型沒有跟上經濟轉型的步伐，對市場的深化產生了嚴重阻礙。新發展階段追求的許多目標，如更高效率、更加公平、更加美麗，能否順利實現，依賴于社會轉型與經濟轉型的匹配性。二是經濟轉型與綠色轉型不匹配。從社會轉型和經濟轉型來看，經濟轉型在前，社會轉型在后；而從經濟轉型和綠色轉型來看，綠色轉型沖在前面，經濟轉型相對滯后。綠色轉型如何避免“運動式”推動，是一個值得重視的治理問題。三是政府轉型與發展轉型不匹配。我國近年來著力推動政府職能轉變，但部分領域的改革與發展方式的轉型并不匹配。站在國家治理的高度來看，政府轉型實質上是國家治理的轉型，這恰恰是黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革所追求的目標。

這三個轉型的不匹配導致了多元目標、多元政策的體制基礎不牢。當前，我國全面深化改革的整體框架已經構建，但從全社會的角度來看，仍存在一些問題，比如計劃經濟基礎上的計劃社會體制還需要突破性改革；計劃社會體制遺留下來的事業單位體制基本框架沒有改變；教科文衛體的微觀基礎仍是附屬于行政機關的事業單位體制，在發揮職工積極性、釋放創造性等方面還存在不足。教育、醫療、就業等民生問題還難以通過政策方式得以解決，等等。

避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”和工程化的思維傾向

在多元目標下，政策剛性化考核容易導致行為的極端化、短期化、指標化。如果上級機關過度追求指標化，就會產生各種類似于過去的計劃指標，目標很多，政策也很多，每個指標都要考核，可能不由自主地導致指令性越來越多，成為官僚主義和形式主義的土壤。政策的過度指標化，還會導致地方缺乏必要的因地制宜的政策創新空間。在政策多元且剛性的情況下，地方政府財力有限，又不能變相融資，自主空間日漸收窄，難以充分發揮主動性、積極性和創造性。特別是在嚴格的問責機制下，一些地方政府做任何事情，都習慣于找文件依據、等上級指示或通知，擔心被認定為“搞變通”“打折扣”或“亂作為”。被迫追求崗位責任零風險的傾向，可能導致地方政府的創造性行為全面收縮，而極端化要求、機械化執行會增多，導致社會發展缺乏活力。

在這種情況下，政策的實施方式很可能帶來“合成謬誤”和“分解謬誤”。（詳見閱讀鏈接）

從深層次來看，這一現象與“工程化思維”傾向直接相關。以工程化思維解決社會問題可能導致一系列混亂。比如，蓋房子可以分得很細，甚至由幾個單位同步進行，因為可以精確計算施工位置、所需材料、工程周期等。但如果把社會目標、社會政策、社會問題的解決當成工程去實施，進行指標化分解，不僅難以帶來確定性，反而會增加不確定性。要改變工程化思維，不能以為頂層設計越細越好、指標越多越好。由于經濟社會運行具有很多不確定性以及信息的不對稱，難以充分預見所有可能的變化，在這種情況下需要預留一些模糊地帶，特別是創新，更需要“灰色”地帶和實行“黑箱”管理。社會耦合不是物理學意義上的精準耦合，而是一種模糊耦合，應允許存在模糊地帶，否則會適得其反。因此，在宏觀環境不確定的條件下，需要為政策留有更多余地和彈性，政策考核方向是引導而不應過分追求指標化。

構建政策協同的生成機制

政策協同的生成機制包括如下幾類：

一是條塊關系的政策協同。黨中央文件一直強調給予地方更大自主權和治理權，但有些部門文件有意無意削弱了地方的自主權，甚至包括部分一票否決條款。有人調侃是“上面千把刀，底下一顆頭”。從國家治理的角度來看，地方是一級治理主體，應賦予其轄區治理更大的自主決策權。在大的國家戰略、大政方針上，地方應根據當地實際情況創造性地轉化落實，而不是機械地、教條式地照搬中央政策。

二是條條關系的政策協同。首先是經濟部門和非經濟部門的政策協同。照理說，我國具備部門之間開展協調的政治優勢和體制基礎，如果都有大局意識，條條之間的協調應該是非常順暢的，但實際效果往往并不理想。條條之間有一個重要關系，就是事和錢的關系。由于缺乏有效的協調機制，實際上很多非財政部門出臺的政策都要求地方政府加大支出，形成了財政的未來潛在支出。如果地方政府受財力約束而難以執行到位，可能會被問責。于是，地方只能想方設法籌資，甚至違規融資舉債，導致隱性債務的形成。為完成上面硬性任務，有些地方“統籌”財政和金融資源，或者把各國企、平臺公司的資金搞“一平二調”，以完成任務。但這樣一來，會導致政企不分，政府和市場沒有分工，反而會出現更大的風險。曾出現的地方國企債券違約，與此不無關系。

因此，各個部門出臺政策應該要有事前評估，要算未來財政支出賬，和未來的財政能力相匹配，形成“一盤棋”并納入中期財政規劃統籌考慮。如果政策出臺沒有考慮未來的預算約束條件，要么到時候無法兌現，要么導致地方財政混亂，加劇財政風險，這也是高質量發展需要考慮的重大風險問題。政策出臺時要少一點想當然，多一點不確定性思維，積極做好風險評估工作，將政策及其執行可能出現的偏差或引致的風險降至最小。

（作者為中國財政科學研究院研究員）

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何謂政策“合成謬誤”“分解謬誤”

政策“合成謬誤”是指從各部門來看，每項政策都是對的，都有一定道理，但合起來看，當齊頭并進地實施時，可能就錯了。政策“分解謬誤”是指不該分解的系統性任務被分解了，有的分解到各部門、各地方，有的分解到各個時間段。本以為可以更好地明確責任、變壓力為動力，但過多過細的任務分解實際上反而可能會造成整體無序和相互掣肘。