隨著中國的老齡化速度加快、程度加深，養老保障問題成為愈發重要的戰略性問題。養老問題從性質上來說是一個風險問題，貫穿于整個社會的各個層面和各個環節，所以，思考養老問題始終需要風險思維、風險理念，政府以及機構參與者對未來風險前景的預判就變得至關重要。

養老風險應納入社會風險的宏觀治理之中，要避免碎片化管理

第一，養老制度應有利于推動農民市民化。從社會角度來看，全國14億多人口中，農民占53%，大約是7.5億人；據統計，全國有4億中等收入群體，主要在城市；全國繳納個稅的大概6000萬人，都在城市。這些數據從不同維度反映出我國社會結構、人口結構、收入結構。討論養老的問題不能局限在城市里，必須超越城鄉二元結構的長期慣性思維，需要從全國人民的養老來做公平的整體設計，包括農民。現在雖然有全覆蓋的養老制度安排，但這種制度安排是碎片化的，對農民來說是一種附帶性的考慮，并沒有從動態的角度，即市民化的角度把農民納入到全國養老保險體系之中。農民市民化是一個過程，這個過程如何納入養老制度之中？在制度設計里要有動態的整體觀思維，也需要風險思維，要防止養老制度對農民市民化產生阻礙，把農民固化在農村土地上和農村集體所有制當中。現有的制度設計是不利于人口流動、家庭遷徙和農民市民化的，至少沒有任何激勵的作用。

第二，防范化解養老風險的制度設計理念是共治和共擔。這一點上世界都是一樣的，差異是在具體模式和參數的設計上。養老風險的防范化解，其實是基于養老的風險矩陣。從主體來看，養老風險矩陣涉及到政府、企業和個人；從內容來看，涉及到收入養老風險和生活養老風險。在這里討論的主要是收入養老風險。有沒有錢，是養老的第一大風險。另外，還有生活養老的風險問題，涉及到養老服務、養老設施、養老社區等，要保障老年人生活，僅有錢是不夠的，這就是生活養老的風險。這也涉及到政府、企業和個人。把這兩方面的內容結合起來，形成了一個養老風險矩陣。

怎么對沖養老風險？從收入角度來說，收入養老風險對沖也形成一個矩陣，從環節來說，是繳費、投資、領取三個環節。從方式來說，有政府的財政補助、稅收優惠；社會保險，即基本養老保險；個人養老金融。這有三種方式：政府財政方式，社會保險方式、個人自愿的方式。這當然都離不開政府的引導和組織。自愿的方式就是市場化運作的養老第二、第三支柱。

從財政角度來說，繳費、投資、領取三個環節都涉及到財政問題，尤其是稅收優惠，在不同的環節怎樣設計？比如參與個人養老金融，是在繳費環節提供稅優，在投資環節稅優與產品分離開，在領取環節仍然要征稅，這實際上是一種稅收遞延的措施，國際上稱之為EET。這種EET稅收優惠僅對目前大概6000萬個稅的納稅人有一定激勵作用。這相對于14億多人是少數，相對于七、八億的勞動者來說，也是少數，所以，個人養老金在制度設計上怎樣拓寬覆蓋面是需要考慮的重要問題。只有個人養老金制度覆蓋面達到一定程度，第三支柱才能真正對第一支柱有補充的作用。否則，就會形成這樣一種格局：大多數人靠基本養老保險，少數人靠第二、第三支柱補充，在社會上會形成一種不平衡，也會帶來不公平。這種不公平不是稅收方面的，而是養老風險上的。如果基本養老保險的替代率下降，意味著大多數人的養老風險會上升，這種風險分配可能會成為一個嚴重的社會問題，衍生出新的公共風險。從風險防范來看，個人養老金制度還需要從人口結構，尤其是城市化過程中人口結構的多維度變化來考慮，要把個人補充養老納入到養老制度總的框架里來設計。

發展個人養老金融意義重大，也面臨巨大挑戰

建立個人養老金制度，需要養老金融為載體。當前發展養老金融意義重大，影響深遠，意味著我國的財富管理進入新的階段。個人養老金融毫無疑問是長期資金，有利于促進價值創造，同時分享經濟成長的成果，有利于金融和非金融產業之間形成良性循環，并通過金融，實現社會財富與經濟增長的良性循環。但在我國現階段，發展養老金融同時面臨著巨大挑戰。

第一，社會在養老問題上對于政府的期望和依賴性比較大，可能影響個人養老金融的發展。如果基本養老替代率下降，影響到養老的基本生活，可能帶來社會穩定風險。即使養老金融發展良好，但在大多數人無法參與的情況下，可能會帶來諸多的新風險。從金融操作上來看，也會導致高成本。這是一個挑戰，即怎樣讓更多的人參與到個人養老金融中來。這涉及到對低收入者的激勵、金融稅制優化和稅優激勵的選擇等多個方面。

第二，資本市場當前發育不充分，是否能承載養老金融的功能面臨著諸多挑戰。我國金融市場化程度有待提升，現在資本市場上競爭與壟斷并存，一些基礎設施是不完善的，如資產定價基準等。資產的估值、專業服務的水準和能力還有待提高。現階段，資本市場與產業成長的良性循環還沒有完全形成，價值投資的理念還不強，股市基本上是炒作，長期價值投資的機構投資者也不多。在這種情況下，與養老金融所要求的長期投資，尤其是價值投資，并且要與經濟增長的成果掛鉤，這就形成了一個挑戰。

第三，養老金融的風險管理。養老金融在產品設計、資產配置、信息披露、投資顧問等方面有長足的進展，但是風險是不對稱的。機構或者銀行基本穩賺不賠，在打破剛兌背景下，個人是要承擔風險的，這就形成了風險的不對稱。老百姓怎樣來看待這個問題？這也需要相關參與者轉變理念、提升能力。養老金融的風險管理是一個新問題，而如果還是按照傳統的做法進行產品設計和監管，養老金融可能會引發新的社會風險。

第四，金融法治化不足，對金融消費者的保護不力。從立法、執法、司法、守法這幾個環節來看，對金融消費者的保護是不力的。現在不斷地提醒投資有風險，理念上是對的，但要思考怎樣讓這種風險對稱。如果是“一邊倒”，有的旱澇保收，有的承擔風險，對金融消費者是不公平的。綜合監管能力怎么跟上去？養老金融這種比較新的事情，跟以前政府的監管對象是有區別的，怎樣與時俱進，對政府的監管能力也是一個挑戰。

第五，養老賬戶的整合。發展個人養老金融意義重大，但是挑戰也不小，怎樣把這件事情做好？整體設計是至關重要的。在“自掃門前雪”的政績考核和管理格局下，賬戶和APP可能也會越來越多，這給個人帶來的便利性和獲得感會下降。這要求在整體設計上，必須站在社會的角度、站在為社會成員服務的角度來真正提高便捷性，而不僅僅是在金融機構的層面。比如現在實現了個人收入通過個稅APP去匯集，這是一個進展，但是對低收入者的各種補貼，又是通過其他賬戶來實現的；個人養老金融賬戶又是單獨的一個。如果這些賬戶不能連通，恐怕不僅僅會造成數據的分割、信息的不對稱，帶來宏觀管理上的風險，也會給個人帶來風險和不便利，降低社會對于這種制度的認同感。

從這一點來說，需要各個部門之間充分地溝通，形成一種協同機制和統一的數字平臺，這是至關重要的。因為在我們國家很容易形成這樣一種局面：從各個部門來看都是好事，辦完合起來以后又出現更大的問題，就是所謂的合成謬誤。怎樣擺脫治理中的合成謬誤，目前還沒有找到有效的辦法。如何避免在個人養老金制度設計和實施中產生合成謬誤，以避免給社會帶來新的風險和不確定性，這需要從更加宏觀、更加整體的角度去考慮。

（作者為中國財政科學研究院研究員）