【摘要】數字經濟模式下，數據已成為互聯網市場競爭的核心資源，也是互聯網平臺獲取競爭優勢的關鍵要素，但同時也滋生了濫用數據實施壟斷的風險。加大對平臺經濟的反壟斷法律規制與建立反壟斷公益訴訟制度，是2022年《中華人民共和國反壟斷法》修改的兩大亮點。鑒于平臺數據壟斷的復雜性、隱蔽性、技術性，有必要明晰反壟斷公益訴訟的適用范圍，完善配套制度，解決實施難點，推動提升平臺經濟治理的法治化水平。

【關鍵詞】平臺經濟 公益訴訟 反壟斷

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

數字經濟模式下，數據已成為互聯網市場競爭的核心資源，也是互聯網平臺獲取競爭優勢的關鍵要素。但與此同時，控制和占有海量數據的互聯網平臺利用數據實施壟斷行為的風險增大。平臺“二選一”“大數據殺熟”“低于成本銷售”“扼殺式并購”等現象日益突出，這些行為不僅損害了正常的市場競爭秩序，而且損害了不特定市場主體在數據安全、隱私、創新等方面的合法權益。

新修訂的《中華人民共和國反壟斷法》已于2022年8月1日起正式施行，其中第六十條第二款專門規定：“經營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的，設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。”最高人民檢察院印發的《關于貫徹執行〈中華人民共和國反壟斷法〉積極穩妥開展反壟斷領域公益訴訟檢察工作的通知》，要求積極穩妥開展反壟斷領域公益訴訟檢察工作，重點關注互聯網、公共事業、醫藥等民生保障領域。這些為反壟斷民事公益訴訟提供了制度基礎和法律依據。

平臺數據壟斷行為的社會公共性

數據壟斷行為異于傳統的壟斷行為，其基于技術手段實施的壟斷行為并非面向單個消費者或單個經營者，而是面向不特定的多個或單個主體，這就導致其行為的社會公共性明顯。

首先，對不特定消費者合法權益的損害具有公共性。算法是平臺企業處理數據的核心技術之一，當前算法和大數據技術的濫用引發較大爭議。比如，處于市場支配地位的平臺企業過度收集、處理用戶數據，利用不正當隱私條款強迫用戶同意其收集個人信息，以鞏固競爭優勢，由于因平臺的鎖定效應，用戶面臨著“拒絕即無服務”的困境。這些行為嚴重侵害了眾多不特定消費者的自主選擇權、公平交易權等合法利益，將對健康有序的市場環境造成負面影響。這也意味著，壟斷行為的實施者不會直接針對個人消費者實施壟斷行為，然而該行為將發散性地輻射到全體消費者。從總體上看，平臺數據壟斷行為給廣大不特定用戶利益帶來侵害，具有較突出的社會公共性。

其次，對市場競爭和行業生態的破壞具有公共性。大型平臺企業積累了龐大的數據群，可利用自身數據優勢提高市場競爭力，從而設置商業壁壘，排除、限制競爭對手進入相關市場。具有市場支配地位的大型平臺企業采取強制性的“二選一”模式，可能會產生排除限制競爭的效果。大型平臺企業通過算法等數據挖掘技術掌握海量的私人數據資源，可能通過捆綁銷售等手段來提高競爭對手的成本，抑或對可能有競爭威脅的對手實施屏蔽或封鎖，拒絕競爭對手訪問其數據或者排除競爭對手獲得類似數據機會。尤其是當獨特數據構成競爭對手賴以生存的關鍵要素時，數據屏蔽、封鎖行為可能阻礙競爭對手進入相關市場，或者逼迫其退出相關市場，客觀上形成對相關市場的封鎖，嚴重破壞行業生態和市場競爭秩序。

最后，對技術創新的抑制具有公共性。平臺經濟是依靠互聯網技術發展起來的新興商業模式。創新是平臺經濟不斷發展的核心動力。但在平臺經濟領域中，應保護積極創新的公司對市場創新創造的動力與信心，而非僅考量是大公司抑或小公司有益于市場的創新。生產要素聚集和競爭約束缺乏有可能引發抑制創新風險，如果平臺企業濫用市場支配地位，排擠新進入者，則會降低中小型平臺經營者進行技術創新的意愿。大型平臺企業在擴張發展的過程中，可能為獲取更加先進的算法、不同種類的數據，以及消除其他創新型平臺對其產生的威脅，從而對一些初創企業實施“殺手式并購”行為，將潛在的“顛覆式創新”扼殺在搖籃之中。由于中小平臺企業發展空間受限，頭部平臺企業在獲得壟斷地位后創新動力消退，最終將導致行業競爭弱化、消費者福利降級的后果。因此，平臺壟斷的形成將可能對市場主體技術創新產生抑制效果。

平臺數據反壟斷民事公益訴訟實施的難點

其一，平臺數據壟斷所涉公共利益的邊界不明晰。公共利益的內涵在反壟斷語境下至關重要，它決定著平臺壟斷行為是否能納入反壟斷民事公益訴訟視野。《中華人民共和國反壟斷法》明確將保護社會公共利益作為其立法宗旨之一，但是并未明確公共利益的定義，也沒有明確公共利益的考量因素。實踐中我國民事訴訟法規定有關主體可就污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟，但如何界定不斷演進的社會公共利益邊界也一直存在爭議。及至平臺數據領域，社會公共利益的界定更具復雜性。平臺企業所實施的壟斷行為不僅可能損害不特定消費者的合法權益，也可能破壞市場競爭秩序，降低社會資源配置效率，甚至帶來就業、安全等社會問題。平臺數據公共利益保護覆蓋面廣，法律關系錯綜復雜。

其二，平臺數據壟斷的技術性、隱蔽性加劇舉證困難。在數據平臺反壟斷公益訴訟中，數據壟斷行為及其危害后果具有不易識別性或隱蔽性。這是因為現代科學技術水平的發展使得大數據的競爭行為變得更為技術化、智能化，讓壟斷行為更加隱蔽而不易被察覺，與此同時由于“數據黑箱”“算法黑箱”現象的存在，讓數據壟斷的形成機理更加趨于復雜化，不容易辨別相關行為導致的后果是否屬于反壟斷法規制范圍內的競爭損害。平臺運營的關鍵技術在于算法的實施。算法在為平臺帶來流量和規模同時，也加劇了數據壟斷行為的舉證困難。這就意味著擅長算法技術的平臺可以“鉆空子”獲得額外非正當利益，并且消費者難以證明其存在壟斷行為。平臺數據壟斷具有長期性、潛伏性和復雜性的特點，從而導致平臺數據壟斷行為的因果關系鏈條十分復雜。因此，數據壟斷行為、損害后果、因果關系等的認定需要較高的技術水平。由于外部獲取信息的有限性以及技術能力不對稱性，如果嚴格按照傳統的“誰主張誰舉證”原則，難以達到公益訴訟的根本目的，不利于保障社會公共利益。

其三，反壟斷公益訴訟與反壟斷執法銜接尚存不足。行政執法機關在專業、設備和效率方面具有優勢，開展積極有效的反壟斷執法是保護平臺數據社會公共領域的重要手段。檢察公益訴權的本質是法律監督權，其具有明顯的兜底性特征。這一本質特點要求檢察機關必須充分尊重行政執法權和其他主體的訴權。競爭秩序的保護是一項系統工程，有必要積極推動審判機關、檢察機關、公安機關和反壟斷行政執法機關之間的協調機制，尤其要著重做好平臺數據反壟斷行政執法和公益司法之間的銜接。《中華人民共和國反壟斷法》第十一條明確提出“健全行政執法和司法銜接機制”，這一規定非常有意義。基于這一規定，行政機關進行反壟斷調查之后，可由人民檢察院代表社會公共利益提起反壟斷公益訴訟。人民檢察院可以依法調取反壟斷執法機構收集的平臺數據壟斷證據資料，為民事公益訴訟提供重要支撐。然而，由于平臺數據壟斷行為的復雜性和新發性，反壟斷行政執法和公益訴訟之間的銜接機制尚不完善，制約了反壟斷整體效果。

平臺數據反壟斷民事公益訴訟的優化路徑

一是明晰平臺數據領域“社會公共利益”的范圍。公共利益不是私益的簡單疊加，也不是特定多數人的集體利益，具有主體的不特定性、形式的整體性等基本屬性。其強調個體在行使權利的同時，需要注重其他社會成員的利益。反壟斷法民事公益訴訟作為維護社會整體經濟利益的訴訟方式，顯然要將具備公共利益屬性的不特定多數的消費者權益、公平的市場競爭規則納入保護視野。而檢察機關也探索推進互聯網平臺反壟斷和反不正當競爭公益訴訟，對平臺二選一、虛假宣傳、刷單炒信、競價排名、違規促銷、違法采集數據、違法推送等破壞市場競爭秩序的行為加強監督。這對于平臺數據反壟斷民事公益訴訟適用的行為類型提供了參考。然而，具體平臺數據的壟斷行為層出不窮，具體的行為列舉方式仍然存在一定的局限性，因此有必要厘定這一領域所侵犯的社會公共利益的范圍，從而奠定這一領域反壟斷公益訴訟實施的總體方針。一方面，平臺數據行為關涉企業的自主經營權；另一方面也關涉用戶對公開數據信息的知情權、獲取權，數據在社會整體范圍內的合理流轉利用以及由此可能產生的創新利益、數據安全、社會治理、民生就業等方面的社會公共利益。面對平臺經營者以行使“自主經營權”之名，損害其他經營者合法權益、消費者利益、創新激勵等社會公共利益時，應當對其自主經營權予以限制，以增進數據流轉使用的公共利益。

二是舉證責任的合理配置。平臺企業依靠大量的數據和“算法技術”，能夠輕易地隱匿或刪除關鍵證據，大大削弱了原告調查取證的能力。為減輕檢察機關的舉證負擔，及時維護社會公共利益，建議將環境污染侵權領域的無過錯責任和舉證責任倒置原則吸收到反壟斷民事公益訴訟案件之中。確立“舉證責任倒置”原則并非檢察機關不承擔任何舉證責任，而是承擔較輕的證明責任。檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟時，只要提出證明平臺數據壟斷行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證據。由被告平臺企業對其行為不構成壟斷或被訴行為與損害結果之間沒有因果關系進行舉證證明。如果被告不能證明其不存在壟斷行為或壟斷行為與損害結果之間不存在因果關系的，應承擔敗訴風險。實施舉證責任倒置，將從很大程度上改變原告舉證難的現實情況，有助于快速、有效地維護消費者利益和社會公共利益。

三是健全完善反壟斷行政執法與公益訴訟協作配合機制。反壟斷執法機構是治理平臺數據壟斷的主要力量，承擔著首位的責任。當前，我國反壟斷執法已經建立“中央事權+省級授權”的兩級反壟斷行政執法模式，行政執法體系比較健全。反壟斷行政執法是重要的公益訴訟線索來源，反壟斷機構作出行政處罰后，侵權平臺還應承擔民事侵權責任，為提起公益訴訟提供契機。檢察機關要在充分尊重反壟斷執法機構的首位判斷權的基礎上，發揮民事公益訴訟手段的救濟和填補作用，形成對公共利益的有效維護。檢察機關發現平臺數據壟斷行為線索，可以通過磋商、檢察建議等方式督促反壟斷機構依法履職，必要時介入反壟斷行政調查程序，作為啟動公益訴訟的重要參考。平臺數據反壟斷公益訴訟涉及復雜的互聯網、大數據技術和經濟、法律等交叉領域專業知識，檢察機關要尊重反壟斷執法規律與相關法律法規以及該領域的專業研判意見，審慎判斷企業的行為是否構成壟斷行為、是否侵害公共利益、是否確有必要提起公益訴訟。對于反壟斷執法機構已經啟動調查、作出處罰的案件，可以充分利用行政調查成果，商請反壟斷執法機構提供執法證據和協助調查。同時，深化科技賦能，凝聚多方保護合力，借助大數據、區塊鏈等先進科技手段保障調查取證，提高成案率；組建專家人才庫，輔助履行證明責任，借力借智來破解辦案難題。

（作者為廈門大學法學院博士研究生）

【參考文獻】

①陳云良：《反壟斷民事公益訴訟：消費者遭受壟斷損害的救濟之路》，《現代法學》，2018年第5期。

②陳兵、林思宇：《“數據+算法”雙輪驅動下互聯網平臺生態型壟斷的規制》，《知識產權》，2021年第8期。

③葉明、張潔：《大數據競爭行為對我國反壟斷執法的挑戰與應對》，《中南大學學報（社會科學版）》，2021第3期。

責編/于洪清 美編/楊玲玲

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