中國經濟是逐步轉向高質量發展階段的，而且與全球經濟發展互相促進，任何力量都很難將中國同全球經濟脫鉤。現主要結合財政政策，對中國經濟高質量發展談幾方面看法。

改革開放開啟了經濟高速發展階段

1992年，我國確立了社會主義市場經濟體制的改革目標。1994年，通過整體推進、重點突破的配套改革，包括稅制、分稅制、市場準入、金融改革、人民幣經常項下可兌換，并解除了價格行政管制，市場對資源配置開始發揮基礎性作用。改革開放不斷推進。2001年，我國加入世界貿易組織，成為主動融入經濟全球化的發展中國家。可以說，改革開放是我國高速度、高質量發展的基礎。

支持中國高速度發展的另一個重要因素是人口紅利。上世紀五六十年代出生的大量人口到80年代進入就業期，這時撫養比低，勞動力充裕。在生產函數中表現為勞動力要素收益低、資本要素收益高，延緩了資本報酬遞減效應，提高了投資占GDP的比重，推進了經濟增長。同時，勞動密集型產品出口有巨大的競爭優勢，也帶動了經濟增長。

還有一個特殊原因是，改革開放以來，我國形成了各地相互競爭保持高增長的格局。這有利有弊，一段時期內確實促進了經濟高速增長，但也出現了部分地方超出財力可能，違規舉債大搞基本建設的現象。

1998年，為應對亞洲金融危機沖擊，我國實行擴張性財政政策，主要是提高財政赤字，集中資金用于基礎設施建設。當時，基礎設施處于十分薄弱的狀況，擴張性財政政策給一些基礎設施項目提供了穩定的現金流。更為重要的是，基礎設施有效改善，營商環境不斷優化，支持了經濟增長。

進入新時代逐步向高質量發展轉型

之前出現的過多關注增長速度、而不關注增長質量的負面效應開始顯現。鋼鐵、水泥、化工等與大規模基建投資相關的產品出現產能過剩。2008年，為應對國際金融危機沖擊，有些地方又開始大規模舉債搞基建，地方政府債務快速攀升，房地產價格快速上漲。大量金融資產進入地方隱性債務和房地產領域，金融脫實向虛并蘊含著系統性風險。生態環境惡化，水污染和空氣污染嚴重，2013年北京空氣質量優良天數只有176天。人口老齡化趨勢顯現，勞動年齡人口出現下降，勞動成本快速提高。與此同時，城鄉之間、地區之間居民收入差距擴大。

2013年7月，黨中央提出我國經濟處于“三期疊加”時期，即增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期。接下來，我國采取了一系列舉措，經濟開始向高質量發展轉型。

在全國范圍內治理空氣污染。通過改變取暖方式，關停高污染企業，加強水污染處理等措施，生態環境逐步向好。2013年至2022年，重污染天數下降了92%，其中，2022年北京市空氣優良天數提升到286天，重污染天數從58天降到3天。

打贏脫貧攻堅戰。通過改善基礎設施、發展特色產業、加大專項扶貧資金投入、發達地區對口幫扶等措施，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧。

落實“三去一降一補”任務，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五個方面重點工作。黨中央提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”“堅決遏制新增地方政府隱性債務”“守住不發生系統性風險的底線”等針對性要求，引導經濟持續向高質量發展轉型。

實現高質量發展的幾個著力點

黨的十九大報告提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。這一重大判斷也是對前一階段轉型的規律性認識。黨的二十大報告進一步提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。我國經濟轉向高質量發展階段，要把提高供給體系質量作為主攻方向，徹底改變過去主要靠要素投入、規模擴張、忽視質量效益的粗放式增長，以及由此產生的產能過剩、庫存積壓、杠桿增加、風險加大、效益低下、環境污染、公共服務不足等問題。實現高質量發展要采取適宜的政策，更需要體制機制性改革。

第一，保持適宜的增長速度。經濟增長速度以往在9%左右，逐步轉為6%至7%，今后5年潛在經濟增長率應該在5%至6%。隨著人口老齡化加劇，再過5年可能會降到4%至5%。短期看，宏觀調控政策十分重要，在不產生通貨膨脹的前提下，應盡量將經濟增長維持在潛在增長率水平。

如果不出現特殊情況，今年經濟增長速度會超過5%，考慮到去年的低基數，仍低于潛在增長率，不利于保持充分就業。疊加外部不利因素，總體評判有必要加大財政貨幣政策擴張的力度。可適度降低利率，更重要的是及時調整預算，增加財政赤字，主要是增加中央赤字，大部分用于對中小微企業房租、水電、利息等階段性補貼，根據企業經營狀況，財政補貼可以直接到賬；小部分可以轉移給地方，緩解地方財政困難，同時要堅決懲處亂收費、亂罰款，營造良好營商環境。適當增加地方財政赤字，主要不是用于新增建設項目，而是彌補現存項目的欠資。

按照國際通行流量計算方法，可以比較準確評判財政政策擴張或緊縮的力度。應進行科學分析，及時調整預算。疫情產生的疤痕效應是比較嚴重的，企業、居民和地方政府都在修復資產負債表，信心恢復也需要一個過程。只有資產負債表趨于正常，信心恢復，企業才敢投資。只有就業情況改善，對未來收入有信心，居民才敢消費。相應的，財政收入也會增加。

第二，從投資驅動轉向消費驅動為主。相當一段時期，我國經濟增長靠政府投資撬動民間投資。在資本積累到一定階段之后，效果會逐步減弱。目前最終消費占GDP的比重約為54%，低于國際平均水平，今后這一比重應當在60%以上。

中國是全球第二大消費市場，也是120多個國家和地區最大貿易伙伴，對全球投資有持續吸引力，要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。消費市場還有廣闊的上升空間。目前大部分農民工在城鎮打工，暫住于城鎮。讓2.9億左右的農民工真正在城鎮落戶，會大幅提高消費，也會產生新的就業機會，還有助于提高收入分配公平性。

第三，破除城鄉二元結構。高質量發展要求是全方位的，更多地集中于供給側。要不斷提高勞動效率、資本效率、土地效率、資源效率、環境效率，不斷提高全要素生產率，通過結構性改革提高生產要素配置效率。目前影響配置效率最大的是城鄉二元結構，勞動力和土地作為最基礎最重要的生產要素，在城鄉之間不能順暢流通。只有加快農村勞動力向城鎮轉移，農村產業才會有競爭力，也會產生足夠的市場需求，破除城鄉二元結構應當是進一步改革的重點方面。

黨的十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。因此，必須破除城鄉二元結構，真正實現城鄉融合發展，形成全國統一大市場。同時，改革會涉及重大法律修改和相關利益調整，需要逐步探索。這些年來，確實進行了大量的改革探索，取得了階段性進展。習近平總書記在去年12月份召開的中央農村工作會議上進一步提出，要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。

第四，解決影響財政可持續發展的問題。首先要區分財政政策短期和長期效應。如果經過科學分析認為短期財政政策需要擴張，就要及時增加財政赤字，使經濟盡快恢復到正常狀態，這種做法代價是最小的，不會影響財政的可持續性。如果認為某些政策有制度性缺陷，就要通過結構性改革彌補缺陷，以免對財政造成長期的壓力，損害財政可持續性。

比如說我們的社會保險體系的制度設計不夠完善，影響到社會保險基金運營的平衡性。北歐國家在本世紀初曾出現過社會養老體系不可持續的問題，后及時修訂制度，每年做出國家精算，向社會公布結果，爭取全社會的共識，在此基礎上對退休年齡、繳費標準、給付替代率進行調整，這方面的經驗值得我們借鑒。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，其中就包括保持財政的長期可持續性，這也是經濟高質量發展的必然要求。

（作者系中國財政學會會長、財政部原部長）