【摘要】養老顧問服務是落實積極應對人口老齡化國家戰略的重要實踐創新，對于破解養老服務供給與需求之間的匹配難題、建立精準服務主動響應機制，具有重要意義。養老顧問通過提供政策咨詢、資源鏈接和個性化方案定制等服務，有力助推養老服務精準化。當前，養老顧問服務在發展過程中仍面臨一些挑戰，如主體協同壁壘、職業化短板，以及需求識別困難等問題，制約養老顧問服務的精度。需建立養老顧問服務分層分類供給體系，加強養老顧問團隊建設，完善老年人需求識別機制，并以技術賦能與資金保障驅動服務提質升級。

【關鍵詞】養老顧問 養老服務 供需匹配

【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

近年來，銀發經濟蓬勃發展，催生以提供供需方居家服務及養老產品規劃為服務目標的“養老經紀人”等新職業。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出：“積極應對人口老齡化，健全養老事業和產業協同發展政策機制。優化基本養老服務供給，完善城鄉養老服務網絡，加強公共設施適老化和無障礙改造。”①2024年10月，民政部等24部門聯合印發《關于進一步促進養老服務消費、提升老年人生活品質的若干措施》，提出要促進養老服務供需適配，推廣“養老顧問”模式，為老年人提供政策咨詢、委托代辦、資源鏈接等服務，參與制定個性化照護服務計劃與方案。②2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，指出要“提高基本養老服務供給能力”“建立精準服務主動響應機制”。

深化養老服務改革發展，是落實積極應對人口老齡化國家戰略的迫切要求。尤其是在我國進入中度老齡化社會之后，如何化解養老服務供給多樣化、復雜化、碎片化與養老需求個性化、專業化、組合化之間的現實矛盾，進而實現養老服務的精準供需匹配，已成為養老服務體系建設過程中亟待解決的重要議題。養老顧問理念及其實踐，正是對這一風險與挑戰的積極回應。

養老顧問驅動養老服務精準化升級

養老顧問，又稱為銀發顧問、養老中間人或養老經紀人，是為滿足老年群體的需求，在養老政策解讀、資源推薦，以及養老方案制定等方面開展服務的相關制度、人員和具體措施的總稱。養老顧問是助力養老服務供需精準匹配的重要理念、制度和實踐創新。從實踐來看，養老顧問包括公共養老服務事業下的公益性人員和市場化的養老經紀人等不同類型。例如，上海市將“養老顧問”定義為由政府組織實施，利用各類社會服務設施、機構和人員等資源，為市民特別是老年人尋找養老服務提供指導和支撐的一項便民服務工作；江蘇省則定義其為提供養老政策和信息咨詢、養老服務資源鏈接的人員。市場化的養老顧問類似于“房產中介”“金融顧問”等商業中介，通過為客戶量身打造養老服務，促進供需對接，以實現盈利為主要目標。不論是何種意義的養老顧問，均具有政策咨詢、資源鏈接、個性化養老方案定制、精準對接需求與資源的功能。“養老服務精準化”，強調以老年人需求為導向，通過科學方法優化資源配置，實現供需精準匹配。可以說，養老顧問是促進養老服務精準化的重要途徑。

市場化養老顧問的起源與形態演進。我國早期的養老顧問主要以“養老經紀人”“養老中間人”的形式出現，為消費者提供付費養老規劃服務。例如，泰康保險公司推出養老規劃師、養老財富規劃師等職業，為老年人規劃入住養老社區、老年理財提供咨詢服務。隨著自媒體行業的發展，抖音等短視頻平臺上也出現“探店”形式的養老經紀人，向有養老需求的受眾介紹各個養老院的環境、餐食、服務、價格等情況，并接受顧客的咨詢。

政府主導下養老顧問制度的實踐與成效。2018年5月，上海首創全國首個社區試點，在全國率先實施養老顧問制度。經過七年實踐，這一創新制度已在北京、重慶、南京等多個城市落地生根，逐步形成具有示范效應的服務體系。③上海市養老顧問網絡建設成效最為突出：養老顧問點從初期的104個快速增長至2022年底的6895個，其中街鎮顧問點為358個、居村顧問點為6287個，另有專業機構顧問點250個。④該創新制度在多地形成示范效應。截至2024年12月，鄭州市設置461個銀發顧問點，560名銀發顧問員，已基本實現街道養老服務中心、面積400㎡以上的社區日間照料中心“銀發顧問點”全覆蓋。⑤可以說，養老顧問制度通過標準化站點建設與特色化服務相結合，已初步形成多層次、廣覆蓋的養老服務體系。

養老顧問服務的差異化協同發展。在養老顧問服務體系中，政府部門與市場機構呈現出差異化組織形態。政府部門依托“區級中心—鎮街分中心—居村站點”三級管理網絡，構建基礎服務框架，同步在養老機構設立補充站點，形成立體覆蓋；養老顧問的人員架構采用復合型配置，以區、街道、社區及養老機構現有人員構成的兼職隊伍為主體；服務內容體現“基礎+擴展”的多樣化特點，在政策解讀、資源對接、養老方案制定三項核心服務基礎上，延伸出適老化改造指導、家庭護理培訓等特色服務。市場化養老顧問則展現出更高的靈活性，其組織形式涵蓋養老服務機構與中介機構內設崗位、自媒體自由執業等多種形態，人員多由醫療、護理、養老領域有從業經驗及專業知識的人士構成，其服務聚焦個性化定制，主要是高端養老方案設計、銀發產品精準推介等市場化需求響應，與政府部門形成服務互補。總體而言，政府部門養老顧問通過多級聯動體系與專兼結合隊伍，構建分層服務網絡，以“基礎服務+特色服務”推動政策資源精準對接；市場化養老顧問則以更靈活的組織形式，提供高端定制服務與銀發產品，二者初步形成普惠服務與高端服務結合的互補格局。 

養老顧問助推養老服務精準化的內在機理

解讀養老政策，暢通政策“最后一公里”。其一，養老顧問通過政策解讀與代辦服務，提升政策適配效能。在信息傳遞層面，以上海市為例，社區駐點咨詢、政策宣講團巡講、智能終端推送，以及上門投放個性化清單等舉措，構建起多渠道信息網絡，有效解決老年群體對政策的認知障礙。在服務實施層面，通過長期護理保險線上代辦、福利申請代理等實務操作，將政策轉化為具體的、有針對性的方案。這種服務模式既解決政策文本理解的難題，又通過代行辦事流程減少操作障礙，最終實現從同質化政策資源向個性化政策供給的有效轉化。其二，養老顧問為老年人提供個性化的政策咨詢路徑。與一般的政策宣講不同，養老顧問的咨詢服務通過培訓專門的顧問人員，以一對一直接溝通的方式向老年人傳遞政策信息。通過線上、線下多渠道常駐顧問咨詢的形式，為老年人提供耐心、細致的一對一講解服務，有效避免信息泛化與需求細化的沖突。

鏈接養老資源，提供多層次養老服務。一方面，養老顧問通過系統性資源整合，提高供需對接效率。養老顧問團隊在信息資源整合的基礎上，對適老化改造、醫療護理、器械服務等分散資源進行分類整合，形成一體化服務清單，顯著降低老年人信息搜尋成本。同時，篩選養老服務供給方，通過定期巡查和滿意度回訪，實施第三方監督，形成“準入—服務—反饋”全流程管理閉環，確保服務質量。另一方面，養老顧問通過鏈接社區資源，構建社區養老服務網絡。通過繪制社區養老服務地圖，將助餐點、日間照料中心、嵌入式養老院等設施進行空間化呈現，結合線上線下渠道，幫助老年人清晰認知周邊資源分布，精準匹配其可及性需求，同時激活社區志愿力量。例如，在南京“時間銀行”實踐中，養老顧問組織低齡活力老年人服務高齡群體，構建起“以老助老”互助循環，既擴充服務供給，又增強社區凝聚力，形成可持續的養老服務生態。⑥

提供定制服務，彰顯服務個性化、精細化。首先，養老顧問以一對一模式突破普惠養老政策粗放式供給的局限，通過線上線下咨詢場景，精準識別老年人的個體特征，形成“一人一策”的定制化服務方案，有效聚焦失能護理、精神慰藉等差異化需求。其次，社區養老顧問依托持續溝通，構建長期信任，動態監測老年人身體機能衰退、家庭結構變化等因素，實時調整服務方案。例如，有的養老顧問通過長期聯絡與專業指導，成功扭轉老年群體對養老機構的認知偏差，使老年人從排斥養老機構轉變為主動試住。再次，養老顧問團隊憑借全面的知識結構，實現精準決策。養老顧問要具備相對綜合的知識結構，能夠精準對接老年人的多樣需求，整個養老顧問團隊需形成“組團式”服務模式，對疑難問題開展“集體會診”，發揮核心成員的傳幫帶教作用，實現不同知識背景的養老顧問互補，進一步提升服務能級。

養老顧問助推養老服務精準化的現實挑戰

多方主體協同機制設計不暢。其一，市場機制下的養老顧問存在利益驅動隱患。市場自發形成的養老顧問，其收入與供方傭金直接掛鉤。在監管缺失的情況下，容易推薦高傭金的服務供應商，而非真正匹配老年人的實際需求，這會侵蝕精準化服務的公共價值內核。且營利性機構的兼職顧問面臨“雙重代理人”身份困境，他們既要履行公共資源配置的職能，又要追求商業盈利目標，這容易導致服務導向存在結構性矛盾。其二，兼職養老顧問面臨多重職責分散問題。在非營利性養老機構，以及街道和社區等公益性崗位中，兼職養老顧問雖不以商業利益為直接追求目標，但受多重角色定位和有限激勵機制的制約，往往需要兼顧行政事務、公共服務、設施運營等多項職責，這使得他們投入到專業服務上的精力被分散，難以聚焦需求導向的精準化匹配。

存在主體協同壁壘，阻礙資源優化。在公私協作層面，政府部門養老顧問提供的普惠性服務與市場化養老顧問的營利性服務，在服務內容、服務標準上存在系統性差異。由于缺乏有效的溝通協作機制，雙方難以利用各自的優勢資源進行互補，從而阻礙服務的精準化發展。在跨部門協作層面，養老服務涉及民政、衛健、人社等多個主管部門，行政協調問題可能會阻礙養老顧問整合醫療、社保等核心要素，容易出現數據孤島問題；還可能會因監管權責交叉，引發協同真空，導致“服務斷鏈”與“監管盲區”現象同時存在。在跨區域協作層面，由于缺乏資源協調機制，老年人在跨區域獲取養老顧問服務時面臨一些困難。

人才培養與職業發展體系尚不完善。專業化程度較低，培養體系尚不健全。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》指出：“老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在農村養老服務水平不高、居家社區養老和優質普惠服務供給不足、專業人才特別是護理人員短缺、科技創新和產品支撐有待加強、事業產業協同發展尚需提升等方面。”⑦一些養老顧問，尤其是兼職人員，通常缺乏專業背景知識，僅通過短期政策宣講和培訓上崗，系統性教學較為不足。此外，目前我國養老服務類相關專業仍以中職、高職為主，部分高校雖在社會工作、護理學等專業下設置老年服務課程，但偏重理論學習，缺乏實踐環節，難以培養具備實際操作能力的專業人才。

職業發展路徑不明，缺乏有效激勵機制。一方面，職業晉升路徑尚不明確。目前，養老顧問行業尚未形成職業資格認證體系，工作內容寬泛且行業標準尚不統一，難以與養老服務管理崗位進行有效銜接。兼職養老顧問的工作與其自身的工作性質和收入結構并不掛鉤，尤其是在村居養老顧問點，人員因調動、輪崗等原因頻繁更換，流動性較強，難以將養老顧問納入個人長期職業規劃。另一方面，績效考核與激勵機制尚不完善。雖然有的地區開展了金牌養老顧問評選活動，但其主要是通過自主推選、筆試、場景模擬等環節，由區至市層層產生。名額較少，競爭壓力較大，激勵措施較為單一，難以充分調動養老顧問的工作積極性。

養老需求識別與資源鏈接困難。居民參與有限，養老服務需求識別較為困難。養老顧問制度建設以行政推動為主，公眾參與度較為不足。例如，個別地區政策的制定和實施未通過聽證會、座談會等形式，吸納老年人及其家屬的意見，居民處于被動接受地位，參與感和認同感較為不足。同時，存在需求的主觀性、復雜性與老年人表達能力、表達機制欠缺的矛盾。養老顧問點的線下服務流程，以老年人主動咨詢為前提，而部分老年人不愿意透露真實需求，且缺乏準確描述訴求的能力，加之養老顧問制度的主動識別和動態跟蹤機制尚不健全，這些因素增加需求識別的難度。

目標群體政策認知存在一定偏差。一些老年人對養老顧問政策了解不足，對養老顧問制度的性質、功能和政策邊界缺乏清晰認知。例如，有的老年人會將社區公益性養老顧問與商業化的養老機構銷售人員混淆，擔心前者推薦的服務存在利益導向，因而對其持懷疑態度。此外，一些老年人對養老顧問的期望過高，部分老年人將養老顧問視為“萬能鑰匙”，期望其能提供各類服務、解決所有養老問題，甚至要求享受自身并不具備資質的多種政策補貼，忽視政策約束和顧問的實際職責。這種過高期望會增加養老顧問的工作難度，也容易導致老年人在面對政策限制時產生不滿情緒。

環境因素制約。存在財政環境約束。政府部門養老顧問多依托既有設施與人員運作，缺乏專項投入用于設施、技術及團隊升級。此外，養老顧問資金支持體系較為單一。部分地區財政提供基礎崗位補貼，但尚未形成彩票公益金、稅收優惠等多樣化籌資機制。在經費約束下，服務停留在粗放保障層面，難以支撐精準化所需的需求細分與動態適配。

存在技術環境約束。養老顧問工作高度依賴入駐站點的技術基礎條件，但基層站點數字化建設較為滯后。例如，一些鎮街、居村養老顧問點缺乏專用服務熱線、線上平臺等基礎工具，導致老年人無法便捷獲取線上咨詢、遠程代辦等基礎支持。這種技術資源缺口，直接制約需求響應的及時性、主動性與服務覆蓋的完整性。此外，盡管智能健康監測、智能需求識別等技術，可以提升服務精度，但制度層面既未設立專項資金支持技術導入，又未明確技術嵌入服務流程的操作標準，導致技術應用未能及時推進，難以實現個性化服務匹配的突破。

養老顧問助推養老服務精準化的發展路徑

建立養老顧問服務分層分類供給體系，實現主體間優勢互補。完善制度頂層設計，構建政府與市場協同的分層服務網絡。⑧其一，應依托街道以及社區基層組織，聚焦失能、獨居、低收入等群體的基礎需求保障，以及全體老年人的普惠性基本養老服務保障。在基本養老服務之外，市場應扮演“優質增量”供給者的角色，在個性化方案設計、高端康養產品等領域充分發揮效率優勢。其二，政府可通過購買服務方式，引入專業養老顧問及社會組織，承接基層顧問點運營，實現基本養老服務供給職能的專業化。這既能緩解基層兼職養老顧問精力分散問題，又能借助經濟主體的專業能力提升服務精準度，進而形成多方主體融合參與養老顧問供給的協同治理格局。

健全資源協同機制，打通分類供給通道。建立主體間溝通協調機制。可參考北京市養老服務聯合體建設經驗，將區域內養老顧問力量納入聯席會，定期召開聯席會議，與社會、市場力量溝通利益訴求。建立區域協同機制，破除服務壁壘。可以設立市區兩級資源調度中心，同步建立服務跨區轉移對接機制，系統性解決老年人因地域限制產生的服務獲取難題。建立主體間數據共享平臺。可參考浙江“浙里養”智慧養老服務平臺建設，采集整合各部門以及養老機構之間的數據，打造養老服務數據庫，實現信息共享、供需對接和綜合監管。⑨

加強養老顧問團隊建設。以職業化為導向，打造專業化顧問團隊。完善人才培養與培訓體系，充分發揮中職、高職院校的主渠道作用，豐富養老服務管理專業的課程設計，通過校企合作定向培養專業人才。針對在職人員，可以開展分層分類培訓：基礎培訓系統介紹國家政策、轄區資源；綜合培訓聚焦老年人心理疏導、業務辦理等；能力提升培訓幫助養老顧問掌握需求評估方法和個性化方案制定技巧；等等。同時，建立養老顧問職業資格認證體系，由人社部制定統一的職業標準和考核辦法，可以參照養老護理員的職業技能標準，設立初、中、高三個職業等級。申報條件應綜合考慮學歷、經驗、知識和技能等因素。

加強養老顧問職業發展體系建設。探索有效的薪資與績效機制，可以參照養老護理員和社工薪酬模式，設計涵蓋服務數量、問題解決率、老年人滿意度等核心指標的考核體系，并納入政策解讀準確性和資源鏈接效果等多維度考核內容。對表現優秀者，可以授予榮譽稱號，并給予獎金或績效補貼。建立晉升與職業發展激勵機制，將績效考核結果與職業晉升掛鉤。例如，在特定領域表現突出的養老顧問，提供跨部門或跨區域工作機會。對兼職養老顧問，應提供適當補貼，并將其服務質量和滿意度作為評優評先和職位晉升的重要依據。

建立健全老年人需求識別機制。建檔立卡與信息化管理。建立信息檔案，可以利用信息化技術建立老年人信息數據庫，詳細記錄老年人基本信息、健康狀況、經濟條件、家庭情況和服務需求，并分層分類管理電子檔案。進行精準分析與需求排序。例如，高齡老人和臥床老年人通常需要專業照護、醫療保健、精神慰藉和緊急救助；低齡老人和自理老年人的需求則集中在文化娛樂和體育健身等。可以通過大數據分析和用戶標簽，對需求的緊迫程度進行排序，以便更有針對性地滿足不同老年人的差異化需求。

建立主動識別工作機制。需定期走訪與組織社區活動。養老顧問應主動深入社區，定期走訪高齡、臥床等行動不便的老年人，了解其生活狀況和需求，及時發現潛在問題，并提供個性化建議。同時，定期舉辦健康講座、心理輔導等活動，與老年人進行互動，并開展服務分享與需求調研。此外，建立有效的反饋機制，定期收集服務的反饋意見，評估服務效果，并根據老年人對現有服務的滿意度以及對未來服務的期望優化服務內容。

加強養老顧問支持環境建設。完善財政支持制度，加大對養老顧問設施、團隊的補貼力度，支持養老顧問辦公設施的信息化、智能化發展。同時，加大對政府部門與市場化養老顧問從業人員的補貼力度，促進養老顧問隊伍的穩定化、專職化，引導經濟主體進入養老顧問體系，提供高水平、多樣化的咨詢服務。此外，綜合利用多種財政手段支持養老顧問發展。可以通過彩票福利公益金、鼓勵社會資本參與、提供稅收減免等多種手段，形成多樣化的養老顧問資金支持體系。

構建養老顧問信息支持體系。可以借鑒智慧城市建設經驗，依托“端—網—云”技術構建養老顧問云平臺。“端”通過智能終端采集老年人需求、健康狀況、服務反饋等信息；“網”構建分布式數據平臺，整合民政、衛健、醫保等資源，實現養老服務分類、共享與協同；“云”運用大數據與人工智能技術分析健康數據、生活習慣等，生成個性化方案。同時，可以通過流程簡化與智能引導，實現“指尖辦事”，推動養老服務從“窗口辦”向“掌上辦”轉型。

（武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生劉肖、周致遠，對本文亦有貢獻）

【注：本文系教育部人文社會科學重點研究基地自設項目“我國長期護理保險政策的家庭溢出效應研究”（項目編號：24JDZS01）和教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“養老保障制度促進共同富裕的路徑機制與改革策略研究”（項目編號：22JJD630014）階段性成果】

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②《關于進一步促進養老服務消費 提升老年人生活品質的若干措施》，中國政府網，2024年10月31日。

③上海市養老服務行業協會編：《養老顧問職業化塑造》，北京：中國社會出版社，2021年。

④《2022年上海市養老服務綜合統計監測報告》，上海市民政局官網，2023年6月8日。

⑤《鄭州市城市社區“銀發顧問點”及“銀發顧問員”信息公告》，鄭州市民政局官網， 2024年12月2日。

⑥《江蘇南京探索完善“時間銀行”模式 鼓勵老有所為 倡導互助養老》，《人民日報》，2023年4月6日。

⑦《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，中國政府網，2022年2月22日。

⑧楊紅燕：《人口老齡化趨勢下的養老服務體系建設研究》，北京：人民出版社，2022年。

⑨《浙江打造“浙里養”智慧養老服務平臺》，新華網，2019年7月26日。

責編/孫渴 美編/王夢雅

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