利益鏈是在解決利益矛盾的過程中形成的，“越級——截訪”的上訪格局是利益鏈形成的關鍵條件。如果村民只在鄉鎮層面上訪，是不會產生利益鏈的，很多鄉鎮根本不將到鎮里上訪統計在信訪指標內。在信訪治理中有三條利益鏈較為明顯，而這三條利益鏈正是在越級——截訪的過程中形成的，是基層政府維穩的三種手段，三條渠道。

鏈條一：訪民——基層政府利益鏈

這個鏈條主要是訪民利用信訪考核和維穩壓力，要挾基層政府，從而獲取不正當利益。這些訪民主要包括老上訪戶、上訪專業戶以及釘子戶，他們具有豐富的上訪經驗，摸準了地方政府的命門，知道了地方就怕越級上訪尤其是赴京訪，從而找到了通過上訪獲利的門道。

筆者在河南和平鄉為期半年的田野調查顯示，2004年以后，該鄉的農民上訪案件急劇增加。2005—2008年4年間，和平鄉共發生上訪案件280起，形成了一個新的信訪高潮，占1978-2008年30年來上訪總量的60%(見表1)。

每逢黨和國家的重大政治活動、重大節日，這些訪民便蠢蠢欲動，伺機上訪，而地方政府便如臨大敵，將這些人列為重點穩控對象，而這正中了他們的下懷。有些訪民很多時候只是作出要越級上訪的樣子，即使真的發生了越級訪，并不是為了上訪而上訪，而是為了借此給地方政府施加壓力，從中獲得好處。

筆者某重大節慶前夕在河南一個鄉鎮調查農民上訪，一位老上訪戶放聲要去北京上訪，鄉政府非常緊張，派鄉人大主席負責包案穩控，堅決不能讓他赴京訪。為此，鄉里給他家安裝了電話，送油送面，這位老上訪戶不滿足，說自己家里困難，要求給他兒媳婦辦低保，鄉里承諾辦理，并送去數千元錢給其收麥子用。

在一票否決的信訪考核之下，基層信訪工作的目標是零上訪，否則，鄉鎮主要領導的政績和晉升就會受到影響，甚至被免職處理。在筆者調查的河南某縣，就有兩個鄉鎮的黨委書記因為轄區內發生了赴京訪而被免職，在基層干部當中引起了強烈反響。為了保住自己的烏紗帽，鄉鎮主要領導對上訪的態度是只要不越級訪就行，在自己的任期內只要不出事就行，為此，就要花錢買平安，這就是維穩的邏輯。

訪民正是利用了這一點，有些訪民甚至相約一塊赴京上訪，造成集體越級赴京訪的壓力，從基層政府那里獲取不正當利益。基層干部為了自保，無法開展有效治理，只能將矛盾擊鼓傳花，花錢買平安，只要不在自己任期內出事就行了，這便是訪民——基層政府利益鏈條的邏輯。

鏈條二：政府層級間利益鏈條

在一票否決的信訪考核之下，下級政府向上級政府送禮要求少報甚至瞞報，上級政府則利用登記、通報和排名的權力，從下級政府部門獲得好處。于是，圍繞著信訪考核，上下級政府之間便形成了一條利益鏈，在這一利益鏈條之下，信訪工作就是銷號，而不是真正地去解決問題，是一種捂住眼睛哄鼻子的數字游戲。

一旦發生越級訪，基層政府除了啟動應急預案，采取穩控措施，積極截訪之外。同時要動用私人關系向上級信訪部門打招呼，沒有私人關系，就用金錢開道鋪墊關系。爭取不要將信訪登記在案，只要不登記，就不算信訪案。地方政府會想方設法在信訪大廳之外就把上訪人員穩住。

因此，為了達到這樣的效果，就要和信訪部門的工作人員維持好私人關系，光靠個人感情肯定是不行的，要靠錢打點，這就形成了政府內部層級之間的利益鏈。筆者曾在河南中部某鄉鎮調查，該鎮是一個資源大鎮，每年財政收入上億元，經濟上有活力，各類利益矛盾也多。所以，該鎮同時也是一個信訪大鎮，信訪工作在縣里排名倒數，影響了鄉鎮主要領導的政績，要求盡快改變信訪工作的被動局面。

該鎮負責信訪工作的副書記對筆者說：信訪工作就是銷號。當時正值中秋節前夕，他出面代表鎮里宴請縣信訪局領導和工作人員，并且給主要領導送2000元的超市購物卡，一般工作人員500元的購物卡。對基層干部而言，并不是天生就要做壞事的，這樣做實屬無奈之舉，如果信訪形勢太嚴峻，還要到市里、省里去打點。在中央政府之下，每級地方政府都有自己的上級，每一級信訪部門都要去打點自己的上級，直到北京。

一位鄉鎮領導講了這樣一個故事，該鎮的一名農村青年在國家信訪局做保安，都能通過信訪撈錢好處，給地方政府打電話提供消息，地方政府要給他好處，起碼要給充200元的話費。據一些媒體報道，還有一些地方政府工作人員在北京向一些警察送紅包，以將上訪人員帶回，動輒數千元甚至上萬元。

鏈條三：保安公司——地方政府利益鏈

這個鏈條主要是針對赴京上訪而言，訪民一旦到了北京，問題的性質就不一樣了，就會由普通的信訪案件演變成政治問題，并且也脫離了地方政府的控制，因而更加具有不可控性。所以，在信訪考核中，集體赴京上訪，赴京訪并且造成惡性事件的，對地方干部的處理是最嚴厲的。因而，訪民為了給地方政府施加壓力，就會不惜一切代價赴京上訪，就像一位縣領導講的，訪民到北京去是為了見縣長，即提高自己在談判中的價碼。

而地方政府為了避免被追責，就會想盡一切辦法截訪，一個訪民赴京，鄉鎮至少要派兩個干部去截訪。但北京很大，基層干部并不熟悉，這就出現了一個巨大的市場，即幫助全國各地的地方政府截訪，穩控上訪人員。于是，一些保安公司，甚至是社會閑散人員，便瞄準了這一市場需求，與地方政府簽訂合同，提供截訪、看管、押送等一條龍的維穩服務，而地方政府為了避免麻煩，也愿意花錢買服務。但是，這些截訪人員魚龍混雜，素質低，態度粗暴，動輒打罵上訪人員，容易引發惡性事件，如媒體揭露出來的打死人、強奸女訪民等事件。

將截訪業務外包給保安公司，這對地方政府而言是一種理性選擇，是在維穩壓力之下的理性行為，保安公司也是一種市場行為，滿足了某種需求。但是，這都是工具理性，而非價值理性，工具理性扭曲了價值理性。公民本身有信訪權，有表達自身訴求的權力，而國家信訪局就是為了訪民上訪而設立的專門機構，為什么還要截訪呢，這是對訪民權利的嚴重損害。并且保安公司并不具有限制公民人身自由的權力，他們的行為是違法的，是要堅決制止的。

基層干部也并不愿意赴京截訪，維穩使然，他們對這種信訪局面也有意見，他們認為，既然設立了國家信訪局，就放開了讓老百姓去上訪啊。一位鄉鎮黨委書記給筆者說：我剛開始的時候也不理解，為什么中央對一個赴京上訪的人那么重視呢，后來我明白了，我這個鄉鎮有兩個人到北京上訪，全國這么多鄉鎮的上訪人都到北京上訪，這絕對是一個政治事件!

一個鄉鎮層面的普通糾紛到了北京，就成了一個政治問題。在這種維穩的壓力之下，利益鏈就形成了，這條利益鏈雖然符合市場規律，但不符合政治價值，并且風險也最高，容易引發惡性事件，使矛盾趨于惡化，嚴重影響干群關系。

責編/馬靜 美編/李祥峰

注：本文為《人民論壇》雜志原創文章，網絡轉載請為作者署名并注明“來源：《人民論壇》雜志”字樣。書面轉載請聯系010-65363752或郵件至rmlt@rmlt.com.cn。