天津市和平區行政審批服務改革

和平區位于天津市中心，是天津市黨政機關所在地，也是全市的政治、商貿、金融和信息中心。區域面積不足10平方公里，常住人口48萬。改革開放以來，全區經濟進一步發展，主要經濟指標始終名列市內六區前茅，商業網點密度全市聚首，商品零售額居全市第一。“十一五”規劃明確指出:“推進天津濱海新區等條件較好地區的開發開放，帶動區域經濟發展。”國家開始加快速度、加大力度開發開放天津濱海新區，進而振興環渤海區域經濟。天津市濱海新區開放后，以更優厚的投資條件與更優越的投資環境吸引了大量投資，濱海新區的增長總值占到了天津全市的一半，成為帶動天津經濟發展的主力軍。天津中心城區的招商引資的力度、經濟發展速度等各個方面難以取得競爭優勢，出現“空洞化”的趨勢，和平區領導對此倍感壓力。

因為存在著“行政審批難”問題，在審批體制外出現了行政審批代辦行業。行政審批代辦行業是隨同行政許可服務中心的設立而形成的，由一些財務事務所、會計事務所、稅務事務所等相關公司組成，主要是通過為企業代辦營業執照并提供后續的財稅服務而盈利，以相對專業的審批申請和手續辦理為企業節約了辦理審批業務的時間成本與人力成本。但這一體制外行政審批行業缺乏基本的運營規范，在行政許可服務中心門前和中心大廳內招攬生意，導致行政許可服務中心大廳的辦公秩序混亂。行業內部存在著不良競爭，甚至為競爭客戶出現了為小企業墊資注冊等違規違法行為。④盡管如此，行政許可服務中心仍然難以對其進行有效監督與管理。

為了打造廉潔高效的服務型政府，和平區行政許可服務中心在繼承過去經驗的同時，發展了很多新的舉措。和平區行政許可服務中心采用“三段式改革創新” ，不斷推出新方法、新思路、新舉措，逐步深化制度改革，提高審批效率與效能。而2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》的實施，為行政許可服務與行政管理工作的法制化、規范化提供了保障，是轉變政府職能的新契機，成為提高行政效率與效能的新平臺。

一站式服務。2004年，在《行政許可法》實施后，天津市和平區行政許可服務中心在改革的第一階段，通過“一站式服務”制度為前來和平區投資、發展的各類企業提供優質、快捷、高效的行政審批服務。行政許可服務中心設置了“一站式服務”大廳，并為涉及行政審批的各個主要部門設置服務窗口。各個部門派工作人員進駐大廳，在各自窗口負責解答相關的行政審批問題、提供咨詢幫助。對比改革前的情況，前來辦理審批業務的企業不用再往返于部門之間咨詢各個環節的審批事項，在審批大廳就可以一次性獲取所有部門的咨詢服務。“一站式服務”為企業提供了便捷的咨詢服務，有利于行政許可服務中心與各個行政審批部門形成完整銜接、相互配合、聯合服務、共同發展的新格局，從而實現行政審批提速。⑤ “一站式服務”試圖解決由多方原因造成的“行政審批難”的問題，取得了一定的政策效果。

雖然改革已經取得了很大的進展，仍有一些問題沒能得到解決。“一站式服務”要求行政許可服務中心設置開放式窗口服務，這就需要中心配備大量的辦事人員解答前來辦理行政審批業務申請人的各種問題。但是行政編制的限制和行政許可服務中心的辦事人員配備不足，嚴重影響著行政審批的效率和服務滿意度。因此，“一站式服務”沒能徹底解決行政人員短缺、行政審批服務冗繁低效等問題。改革的預期效果難以完全達成。由于辦理行政審批業務的流程復雜性問題與低效率問題并沒有得到緩解，大中型注冊企業仍然會選擇體制外的行政審批代辦行業提供服務。

全程領辦。2007年6月1日起，天津市和平區行政許可服務中心開始施行“全程領辦”制度。和平區政府與行政許可服務中心致力于改善投資發展環境，為企業提供便捷、高效的專業服務，決定將行政審批第三方代辦中介組織引入行政許可服務中心，由代辦中介組織協助政府提供專業化的行政審批服務，為企業代理新注冊手續及變更手續，提供免費的“全程領辦”服務。解決了一站式服務沒能徹底解決行政人員短缺、行政審批服務冗繁低效等問題。

行政許可服務中心在眾多第三方代辦中介組織中選擇出較好的五家⑥，入駐行政許可服務中心二樓大廳“領辦服務區”，將行政審批體制外行業改革納入到體制內運營。“全程領辦”范圍包括企業新注冊手續和企業變更手續（不含個體）。“全程領辦”過程中，第三方代辦中介組織為企業提供法律法規的咨詢服務，指導企業填寫表格、領辦所有手續。在這種情況下，企業查名核準后，只需要按照“一次性告知單”的要求據實提供所有材料，行政審批全程業務都由第三方代辦中介組織負責辦理。

在“全程領辦”實施一段時間后，出現了代辦率不高、中介工作人員素質不高等問題，行政許可服務中心采取了應對措施。第三方中介組織為了自身的生存與發展，從代辦業務的其他渠道謀求利潤，影響了中介組織和人員的工作熱情與積極性。出于對服務質量和辦理責任的考量，行政許可服務中心將100元每件的報酬提升為200元，統一將登記注冊的企業分配給代辦中介領辦，從而解決了由于第三方代辦中介組織社會認可度低、企業有戒備心理而回避“全程領辦”的問題。并且通過簽訂“委托協議書”，明確中心與代辦中介組織、代辦中介組織與企業各自的責任與義務，規范“全程領辦”的工作機制。同時，和平區行政許可服務中心還組織執法部門對代辦人員進行業務指導，定期開展專業技能培訓，以提高代辦中介組織工作人員的業務能力與服務水準。此外，中心制定了相關制度有效地對第三方代辦中介組織進行規范與管理：如果任何一家代辦中介組織遭到一次服務投訴，將被勒令要求更換工作人員；如果任何一家代辦中介組織遭到兩次服務投訴，行政許可服務中心會撤換這家代辦中介，改選其他代辦中介進駐中心服務。⑦

這一階段的“全程領辦”制度改革具有重要的創新價值與實踐意義。第一，為企業徹底解決了“行政審批難”問題。第三方代辦中介組織因為熟悉行政審批制度與辦理程序，可以為企業提供專業的代理審批服務，減少企業的多次遞件，減少反復，提高了行政審批的效率與行政審批服務的質量。第二，全程領辦不收取任何費用的規定，不僅減輕了企業的負擔，更是從根本上杜絕了亂收費問題。第三，有利于整頓行政審批代辦行業無序競爭、無規范經營的狀況。行政許可服務中心設計了擇優錄用、定期培訓、時效考核、定制淘汰的管理制度，采用競爭模式提高服務質量，強化對第三方代辦中介組織的監督與管理。第四，相應減輕了行政審批各個相關部門的工作量。代辦中介組織提供的完整材料與專業申請，為行政審批各個相關部門的工作提供了便利。

全程日志。“全程領辦”在運行過程中存在著不容忽視的監督與管理問題。行政許可服務中心對第三方代辦中介組織的監督與管理缺乏制度的規范與保障，因此很難做到對第三方代辦中介組織服務水平及工作情況的規范管理與有效監督。同時，在“全程領辦”改革中，難以再從中謀取不正當利益的個別行政審批部門，會消極怠工甚至抵制改革。行政許可服務中心對參與行政審批的各個部門在“全程領辦”改革中的工作情況難以進行監督和管理，行政審批改革的預期效果難以達到。

在“全程領辦”實施一段時間后，為了全面把握行政審批全過程，全程監督領辦質量，和平區建立了審批“全程日志”的制度。“全程日志”規定要詳細記錄每項審批的工作環節和窗口人員“一次性告知”的情況。通過日志的記錄，行政許可服務中心可以查找判斷出各個工作環節出現的問題，及時了解窗口人員的服務水平及工作狀況；以此促進行政許可服務中心不斷提升服務質量與水平，最終達到促進審批提速、提高行政效能的目的。“全程日志”制度的有效監督與管理，有利于遏制權力尋租腐敗問題。這一階段的改革創新不僅保障了前兩個階段改革經驗的可持續發展，也促使行政審批制度步入操作順暢、協調有序、公開透明、廉潔高效的良性循環。目前，新注冊企業在和平區行政許可服務中心申請行政審批，從原來的一個月至一個半月大幅度縮短到2至3天即可完成全部行政審批流程。辦事效率的提高吸引了更多企業選擇在和平區投資。

和平區行政許可服務中心的“三段式改革創新”通過提高審批效率，實現了地區招商引資的穩步增長，提高了和平區相對競爭力。從表2可以看出，自2007年下半年和平區實施改革以來，企業通過第三方中介代辦進行注冊的比率逐年增加。到了2009年已達到100%。即使在2008年的全球金融危機對招商引資產生了負面影響的情況下，和平區注冊企業數量仍然保持逐年穩步增長。

改革中展現出新公共管理的特性，不僅有效地應對了其他地方政府改革中沒能很好處理或解決的問題，并且切實通過行政服務創新推動了政府職能轉變。這次改革中的新公共管理特性主要表現在如下三個方面：第一，通過新公共管理式的外包提供優質公共服務。在和平區的行政審批服務改革中，通過引入市場機制提供專業高效的行政審批服務，突破了以往政府壟斷性服務供給的低效低質的困境。第二，實現審批和監管相分離。行政許可服務中心通過“全程日志”監管代辦中介組織，同時通過中介組織對參與審批的各個部門進行監管，是一種高效的“雙層監管體制”，能有效遏制腐敗、預防腐敗。第三，強調政府與市場之間的分工，轉變了政府職能。政府以完善服務供給為目標，從原來的公共服務的提供者，轉變為公共服務提供的責任監管者。