全球金融監管改革新趨勢

金融危機是金融體系脆弱性爆發的一種極端形式。歷次金融危機都推動了金融監管制度變革和技術進步。全球金融危機之后，以全球范圍來看，金融監管（特別是銀行監管）的監管理念、監管的方式方法、監管體制機制呈現出一些新趨勢，可以概括為以下四個方面：

金融監管理念發生轉變。第一，宏觀審慎與微觀審慎相結合。以往的金融監管更多地側重于微觀監管，認為個別金融機構的風險會傳染至整個金融體系，因此如果單家金融機構實現了穩健經營，就能保證整個金融體系的穩定。全球金融危機表明，單個銀行的安全既不是維持金融系統穩定性的必要條件，也不是充分條件。不必要是因為在一個穩健運行的系統中單家銀行可能而且應當倒閉；不充分是因為在金融網絡中鏈條整體的強度恰恰取決于最脆弱的環節（Haldane, 2014）。因此，僅憑微觀層面的努力難以實現金融體系穩定，監管當局有必要從經濟活動、金融機構、金融市場間相互關聯，乃至金融周期性的角度，從整體上評估金融體系的風險，并在此基礎上健全金融體系的制度設計，即加強宏觀審慎監管。具體而言，從注重單體機構的監管逐步過渡到系統性風險，主要表現為：（1）監管標準的設計堅持“自下而上”和“自上而下”相結合，兼顧單家機構的穩健性與其對系統性風險的貢獻；（2）注重傳統銀行體系內部的相互聯系以及銀行體系與其他金融部門乃至實體經濟之間的互動；（3）擴展金融監管的范圍，將游離于審慎監管之外的金融活動（影子銀行業務）納入金融監管的范圍。值得特別指出的是，雖然以系統性風險為本的宏觀審慎監管理念得到了廣泛認同，但宏觀審慎監管很大程度上是微觀審慎監管的延伸和擴展，用于抑制系統性風險的工具絕大多數可歸入傳統監管工具的范疇，核心要素是建立相對穩定的跨部門工作機制和信息共享安排，以及時識別系統性風險。

第二，審慎監管與行為監管并重。傳統觀點認為，商業銀行的脆弱性源于財務上的高杠桿，監管當局應以審慎監管為主，主要手段是設定和實施資本充足率等審慎監管標準，目的是增強其財務穩健性；而投資銀行等經紀類機構的財務杠桿率較低，且提供復雜的金融產品，為防止利益沖突以及通過信息不對稱獲取超額收益，監管當局應以行為監管為主，主要手段是信息披露，目的是保護投資者和消費者利益。危機之前，伴隨著金融市場發展，各類金融機構相互融合滲透，職能邊界更加模糊，商業銀行提供越來越多的金融產品，而投資銀行通過證券借貸等手段積累了高杠桿。金融交易中的信息不對稱、消費者的信息偏差以及金融機構的不規范行為對金融穩定構成嚴重威脅，導致市場機制無法有效發揮。增強對金融消費者的保護，不僅有利于提高市場信息透明度，規范金融市場秩序和行為，減輕風險傳遞和擴散的危害，也有助于增強公眾對金融體系的信心，從而提高金融體系的穩健性。危機以來，行為監管得到了前所未有的重視，許多國家都設立了專業化的金融消費者保護機構（部門）。如美國國會通過的《多德—弗蘭克法案》提出設立金融消費者保護局（CFPA）；歐盟則在歐洲金融監管體系（ESFS）中，將金融消費者保護列為核心工作任務。

金融機構的“生死關”受到廣泛關注。按照傳統的監管理論，歐美監管當局通常不對金融機構所從事的業務范圍進行限制（市場準入限制較少），主要通過資本充足率、流動性等事后的監管要求，約束商業銀行經營行為，并提高金融機構風險補償能力。危機以來，西方國家開始重視商業銀行的業務模式，監管當局開始采取結構化監管措施，如美國多德—弗蘭克法案采納了沃爾克法則（Volker Rules），英國維克斯報告（Vickers Report）提出柵欄原則（Ring-fencing），歐盟的利卡寧報告（Liikanen Report）對大型金融機構從事跨市場業務的規模和展業方式進行了不同程度的限制，降低跨市場風險傳遞，并推動各類金融機構回歸主業。實證分析結果也表明，金融機構的范圍經濟只能在一定范圍內存在，全能業務模式并非最優模式。

與此同時，為抑制“太大不宜倒”潛在的道德風險，FSB致力于構建全球統一的金融機構的處置框架，發布了《有效處置框架的關鍵屬性》，為各國金融機構風險處置和市場退出方面的立法提供范本。其核心要素是提升金融機構的自我恢復和處置的能力，規范失敗金融機構風險處置的權力分配和流程，特別是明確要求全球系統重要性銀行（G-SIBs）必須事前指定清晰的、可信的恢復和處置計劃（Recovery and Resolution Plan）,一旦發生事前確定的危機事件，立即啟動RRP,最大限度維護其核心經濟功能，緩解其經營失敗的負外部性，降低納稅人救助成本。處置框架可以理解為廣義宏觀審慎框架的組成部分。

金融監管力度顯著強化。隨著金融市場的不斷演化，金融風險的來源更復雜，突發性更強，波及的范圍和影響程度也更大，金融監管必須增強適應性。危機以來，金融監管標準、持續監管方式和金融執法力度都發生重大變化，金融機構的自我約束、監管當局的監管約束和市場參與者的外部約束均明顯強化。

首先，大幅度提高金融監管標準。突出表現在巴塞爾III框架下的資本充足率監管要求大幅度提升，以及首次在全球范圍內建立商業銀行流動性和杠桿率的量化監管標準。另外，金融穩定理事會正在研究的全球系統重要性銀行的總吸收損失能力（TLAC）要求。除此之外，金融穩定理事會和巴塞爾委員會還發布了一系列有關公司治理、風險評估、數據加總、薪酬安排和信息披露等方面定性監管要求。

其次，采取更具介入性的持續監督。危機以來，監管當局對金融機構風險管控能力的信任度顯著降低，不再簡單地觀察商業銀行是否達到量化的監管指標，而是側重于銀行風險治理有效性的評估，內容涉及風險管理組織架構的完備程度，風險偏好框架及其傳導，風險管理政策、流程、工具、方法與銀行業務規模、復雜程度之間的適應性，信息系統的支持能力，并采用壓力測試等手段評估銀行應對尾部事件的能力等。

第三，實施更加嚴厲的監管處罰。近年來，歐美監管當局和司法部門對國際知名的大型金融機構紛紛開出巨額罰單，最大單筆達到90億美元，對金融機構濫用市場權力、誤導投資者和消費者行為處以重罰，并且將相關責任人訴諸刑罰。在此背景下，金融機構通過收縮相關業務條線、重組內控合規部門等手段進行應對。

第四，重視市場基礎設施的作用。危機以來，為提升信息透明度，及時識別系統性風險累積程度和傳播渠道，各國都高度重視金融市場基礎設施的建設，包括中央交易對手、交易平臺、托管機構、登記備案機構和信息儲存機構等。這些市場服務機構提供的信息與監管當局收集的單家機構的風險信息相結合，能更有效地識別金融體系中最脆弱的環節，及時預警并采取監管措施應對系統性風險。