作者：清華大學國家戰略研究院執行院長　周 琪；中國國際問題研究院美國研究所助理研究員 付隨鑫

美國國債是由財政部代表聯邦政府發行的公債，可分為公眾持有和政府持有兩大類。公眾持有者包括外國政府和投資者、美聯儲、共同基金、州與地方政府、銀行、保險公司和個人等，政府持有者包括230多個聯邦政府機構。2016年9月美國2016財年結束之際，美國國債高達19.5萬億美元，是其GDP（國內生產總值）的106%、財政收入的6倍，相當于平均每個美國人欠下了6萬美元債務。預計奧巴馬總統任期內，美國國債將突破20萬億美元大關。美國政府債臺高筑已經積重難返。高額債務凸顯美國制度缺陷，不僅制約著美國經濟增長，而且對世界經濟發展造成了不利影響。

美國國債發展的三個階段和當前的新特點

歷史上，美國國債的漲落大致可分為三個階段。

第一階段是從建國到大蕭條時期（1776年—1933年）。建國之初，剛結束獨立戰爭的美國國庫空虛、債務累累，財務狀況瀕臨崩潰。第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓成功實行一系列財政政策，很快降低了債務水平，重建了美國在國內外的信用，為美國經濟起飛奠定了重要基礎。直到大蕭條時期，美國國債都處于較低水平，很多時候僅占GDP的10%左右。

第二階段是從羅斯福新政到里根上臺前（1933年—1980年）。羅斯福新政使美國國債水平提升到當時GDP的40%，隨之而來的第二次世界大戰則使美國國債激增到GDP的近120%，這一比例創造了美國歷史上的最高紀錄。戰后美國國債規模一路下降，到1980年只占GDP的32.5%。由于政府規模的擴大和社會保障制度的建立，這一時期美國的國債水平總體上遠高于第一階段。

第三階段是從里根執政起持續至今（1981年至今）。里根政府大量舉債，到1985年美國的外債總額超過了內債，美國也從凈債權國變為世界上最大的凈債務國，結束了自1914年以來長達70年作為凈債權國的歷史。里根政府以后，美國國債以驚人的速度增長。奧巴馬政府第一任期的國債增量甚至超過6萬億美元。進入21世紀以來，海外持有的美國債券規模和所占比重逐年增加，美國債券發行量占到世界債券總量的32%。

目前的美國國債有三個新特點。第一，此輪美國國債規模的增長已持續30多年時間，至今未見減緩。相比之下，羅斯福新政和二戰期間的國債增長只持續10年左右，且主要發生在戰爭等特殊時期。第二，此輪增長的起點比以往高得多，從一開始國債規模就達到GDP的30%多。第三，近30多年間，除了克林頓政府后期，美國政府常年保持巨額財政赤字，導致國債積累速度明顯高于以往。從美國建國到1980年，其國債總量只有近1萬億美元，但到1995年就達到5萬億美元，2008年達到10萬億美元，2016年很可能突破20萬億美元。

美國政府債臺高筑的原因

美國政府債臺高筑積重難返，究其原因，除了戰爭支出和經濟危機兩大傳統因素，還有更深層次的制度缺陷。

兩大傳統原因：戰爭支出和經濟危機。美國國債水平的歷史曲線有幾個明顯的峰值，分別出現在獨立戰爭、南北戰爭、一戰、大蕭條、二戰、里根當政（冷戰高峰時期）、“反恐戰爭”和2008年國際金融危機之后。可見，美國國債激增大都是由戰爭支出和經濟危機引起的。

新的刺激因素：社會項目支出膨脹。羅斯福新政后，政府規模不斷擴大，各種社會項目支出持續膨脹，占財政支出的比重由1947年的10%擴大到現在的2/3，每年高達2.7萬億美元。現在，美國社會項目支出仍在繼續增長，成為國債激增的新的刺激因素。

治理制度缺陷：花錢買政績。羅斯福新政以來，美國經濟治理大體采用凱恩斯主義，在經濟衰退年份增加財政赤字應對衰退，在經濟繁榮年份增加財政盈余防范過熱。但即使在經濟繁榮年份，政客們為了政績往往也傾向于一邊減稅一邊多花錢。共和黨表面上反對財政赤字和債務，但那主要發生在民主黨總統執政期間，而在里根和小布什政府時期，債務都達到了空前規模。而且，美國兩黨政治爭斗愈演愈烈，動輒就拿債務上限問題威脅對手，更是增加了國債市場的不確定性。這暴露了美國政黨制度在經濟治理方面的內在缺陷。