如果僅考慮顯性債務，地方債問題并不可怕，也不必過于擔憂。地方債的主要問題在于數額巨大、“家底”不清的隱性債務。

需要在摸清資產和債務“家底”的基礎上，通過“大預算”建設，全面實施預算績效管理，統籌各項財政資金和國有經濟資源，建立地方債存量分類治理機制。

近年來，我國在控制地方政府顯性債務方面取得積極成效，但地方政府隱性債務以及債務存量問題尚未得到有效解決。為此，中央專門下發《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》《地方政府隱性債務問責辦法》，部署化解地方隱性債務，說明國家對隱性債務高度重視，并著手摸底各地隱性債務，并對隱性債務可能引發的風險采取有效的應對措施。

地方債是當前財政金融問題的“主要癥結點”

數額巨大、家底不清的地方隱性債務，已成為抑制經濟內在活力與健康發展的掣肘。從杠桿結構情況來看，地方債，特別是近年來隱性債務的快速膨脹，已成為我國部分杠桿率攀升的重要原因。

截至2017年末，我國政府債務余額為29.95萬億元，政府負債率是36.2%，低于國際公認的60%的警戒線。地方政府債務余額16.47萬億元，控制在全國人大批準的限額（188174.3億元）之內，其中，一般債務10.33萬億元，專項債務6.14萬億元。地方政府的負債率為19%。因此，如果僅考慮這些顯性債務，地方債問題并不可怕，也不必過于擔憂。

但地方債的主要問題在于數額巨大、家底不清的隱性債務。一般認為，地方隱性債務包括地方政府融資平臺公司債務，棚改項目、政府和社會資本合作（PPP）項目等產生的債務，政策性融資擔保等。從更加寬泛的意義上而言，養老金缺口、地方“僵尸國企”債務等也應屬于地方隱性債務。

考慮隱性債務之后，政府的負債率（杠桿率）將會顯著上升。地方政府的負債率將會積累，引發局部系統性風險和突發性財政金融風險的潛在因素。

削減地方債是重要且緊迫的任務

地方債已成為制約地方健康、持續發展的重要因素。雖然我國實施了大規模的地方債務置換，將債務成本從平均10%左右降至3.5%左右，減輕了地方負擔，但這只是將債務壓力后移，并未從根本上解決問題。按年利率3.5%計算，地方政府一年承擔的顯性債務利息約0.57萬億元。如果考慮隱性債務，有的地方政府和融資平臺連債務利息都承擔不了。據統計，大約超過10%的融資平臺公司的營業利潤不足以支付其債務利息。

同時，地方債是造成諸多結構性失衡，特別是金融資源配置失衡的主要因素。它擠壓了其他市場主體，尤其是民營企業的金融資源，制約了企業的創新能力和發展潛力。實際上，這也是我國中小企業融資難、融資貴的一個重要原因。雖然由于風險識別和規避等原因，中小企業融資難、融資貴是個世界性難題，但在我國為什么會尤為突出？其主要原因在于地方債等所導致的宏觀層面的資源配置扭曲，在于地方債務存量存在較大的“擠出效應”。因此，如果我們僅僅從微觀層面入手，盡管有些的方法和措施看起來不錯，但由于不能解決宏觀層面的問題，就會淪為“花拳繡腿”。

由于受內外部環境變化、原有的比較優勢減弱、成本抑制等因素的影響，我國迫切需要防范經濟動能逐漸萎縮與衰減之風險。但我國的宏觀政策“閃轉騰挪”的空間受到壓制，貨幣政策難以解決動能萎縮與衰減中的深層問題，因此，需要在堅持宏觀審慎的框架和環境下，更為有效地發揮財政的積極作用。然而，巨額的存量地方債，已成為財政政策的羈絆，擠壓了政策操作空間，影響了赤字、減稅以及支出政策的調整和優化。消減地方債存量，成為當前一項重要而緊迫的任務。

雖然受制于地方財力約束、資產流動性差等因素，地方債存量治理面臨一些難題，但不是沒有變被動為主動、變包袱為資源的可能。我國的地方債務帶有“建設性”特質，大都屬于資本性支出，在形成負債的同時，也形成了一定的資產。盡管有些資產的變現能力可能較弱，但仍為解決地方債問題提供了“家底”和空間。一旦地方債存量得以實質性削減，不僅可以在不給企業造成資金緊張的局面下，實現降杠桿的目的，而且可以釋放出金融資源，減輕金融環節和地方政府的壓力，解決了金融環境問題。

統籌資源，分類治理地方債

化解地方債問題，需要堅持“統籌資源、分類治理”的策略。在強化增量管理、遏制隱性債務增量的基礎上，將重心放在削減地方債存量上，對于性質不同的債務存量以及不同的區域，需采取不同的措施。為此，需要在摸清資產和債務“家底”的基礎上，通過“大預算”建設，全面實施預算績效管理，統籌各項財政資金和國有經濟資源，建立地方債存量分類治理機制。

強化省級責任和主動性，建立省級國有經濟資源統籌和債務處理機制。我國治理結構呈現“兩級治理”的特征，應強化省級政府的債務處理責任。鑒于我國大部分縣級政府盤活資源和統籌資源的能力較弱，并且區域差異較大，應建立省級債務削減和資源統籌機制，即：在省級范圍內，統籌財力分配、統籌公共資源全局調整、統籌融資平臺企業轉型與改革。為更好地發揮省級政府作用，建議整合省級財政資金，設立省級債務處理專項資金，對本轄區有特殊困難的市縣給予臨時救助。救助資金則在以后年度，通過體制結算的方式收回。

依據債務產生的性質以及各地資產資源狀況，實行一地一策、分類治理。由于各地資源狀況差異很大，各地債務形成的資產也并不相同，所以處理地方債存量必須堅持一地一策，靈活選擇資產出售、資產置換、股權轉換、資產證券化等方式消化存量債務。一是按照債務形成資產的性質，對于有現金流的、市場屬性較強的項目，按照市場化原則，正常地削減資產和債務。二是對于投向交通運輸設施和市政建設形成的顯性債務和隱性債務，通過盤活城市資產、證券市場化等方式化解?？筛鶕闆r，或者將這些資產與負債“裝進”各省公共事業類上市公司，或者盤活城市資產、配置土地等方式化解。三是對于無現金流的公益項目以及“純吃飯”形成的消耗，則盤活資源、出售資產、財政償還的形式處理。

采取積極措施，為市場化方式削減地方債提供有利條件。我國的融資平臺企業存在多、散、資質較弱等狀況，不利于市場化方式削減地方債。為此，加快整合、改革融資平臺企業，降低市場對其融資及相應債券的疑慮，在提高其融資能力的基礎上，逐步消化整合前的債務存量。同時，通過稅收等政策，在資產交易和投資環節給予相關投資者一定的優惠、支持，增強金融工具的吸引力和效率，為市場化削減債務提供便利。

健全機制，完善制度，消除地方債問題的體制機制根源。一是建立可持續、健康的融資機制，解決基礎設施融資問題。對于公益性基礎設施融資，應堅持量力而行的原則，在預算內安排。二是加快推進財政體制改革，在適度加強中央事權和支出責任的前提下，明確各級政府事權和支出責任，進一步理順中央和地方收入劃分，完善轉移支付制度。三是堅持誰舉債誰負責，建立責任追究機制。