農村土地制度是國家基礎性制度，農村土地制度改革關系到廣大農民的切身利益。此次土地管理法修改，對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等農村“三塊地”作出了最新規定，在保障農民土地權益的同時，實現了農村土地管理的重大制度創新——

在8月26日閉幕的十三屆全國人大常委會第十二次會議上，關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定獲得了會議表決通過。法律因涉及農村“三塊地”改革——農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革而備受關注。

農村土地制度改革涉及的主體以及包含的利益關系十分復雜，牽一發而動全身，必須審慎穩妥推進。對此，全國人大常委會三次授權國務院，積極穩妥推進農村土地制度改革試點。自2015年起，相關改革試點工作在全國33個地區實行，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創新成果。

在總結試點經驗、吸收改革成果基礎上，剛剛通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，在農村“三塊地”改革方面作出了多項創新性的規定。

農村土地征收：給被征地農民更多保障

在農村“三塊地”改革中，征地制度改革被稱為最難啃的骨頭。我國現行征地制度存在征地權行使范圍過寬、補償標準低、安置途徑單一等缺陷。針對這些問題，黨的十八屆三中全會提出，縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元的保障機制。在試點過程中，各地征地制度改革著力在縮小土地征收范圍上取得突破，在規范土地征收程序等方面積極實踐。

“修正案首次對土地征收的公共利益明確界定。原來憲法和土地管理法都規定國家為了公共利益的需要可以征地，但對什么是公共利益卻沒有明確的法律規定。同時，土地管理法還規定，任何單位和個人使用土地必須使用國有土地，這導致了征收成為獲得土地的唯一途徑。”自然資源部法規司司長魏莉華介紹，在總結試點經驗的基礎上，此次修改采用列舉方式，對于哪些是公共利益，哪些可以動用國家征收權作出了明確的界定。

此外，土地管理法修正案還首次明確了土地征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。“規定改變了過去以土地征收的原用途來確定土地補償，以年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費，以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法。在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費，這樣就從法律上為被征地農民構建了一個更加完善的保障體系。”魏莉華表示。

全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶指出，此次的修改還完善了土地征收程序，要求政府在征地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被征地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協議后才能提出辦理征地申請，辦理征地的審批手續，極大地保護了農民利益。

集體經營性建設用地入市：為城鄉一體化發展鋪路

在魏莉華看來，集體經營性建設用地入市是這次土地管理法修改的最大亮點。此前規定集體經營性建設用地不能入市，如果要入市交易，必須變更為國有土地之后才行。

“土地管理法修正案破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。刪除了原來土地管理法第43條，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。”魏莉華表示，這是一個重大制度創新，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除了制度障礙。

專家表示，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，將集體經營性建設用地納入國有建設用地市場公開交易，充分發揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現了城鄉土地平等入市、公平競爭。

此外，業內認為，此舉利好盤活農村集體資產、提高用地保障。試點過程中，浙江德清、河南長垣、山西澤州、遼寧海城等地通過集體建設用地調整入市建設鄉（鎮）工業園區，為促進鄉村產業集聚、轉型發展提供了有效平臺。截至去年底，試點地區共獲得入市收益178.1億元。其中，浙江德清已入市集體經營性建設用地183宗、1347畝，農村集體經濟組織和農民獲得凈收益2.7億元，惠及農民18萬余人，覆蓋面達65%。

宅基地制度改革：允許村民自愿有償退出

“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。在改革試點以前，農村宅基地制度的基本特征是無償取得、一戶一宅、面積法定、限制轉讓。但隨著青壯年進城，不少農村宅基地大量閑置，存在“一戶多宅”等問題。數據顯示，截至2015年底，全國農村居民點用地2.85億畝。其中2006年至2014年，農村常住人口減少了1.6億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。

在宅基地制度改革以及農村不動產統一登記的推動下，從確權登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，宅基地制度各項改革均取得積極進展。截至去年底，試點地區共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗，涉及金額111億元。專家表示，宅基地制度改革通過解決歷史遺留問題，保障了農民土地權益，有效滿足了農民的多元化居住需求。農房抵押、有償退出、流轉等制度設計，增加了農民的財產性收入。

魏莉華表示，當前，一部分農村村民已進城落戶，對他們原來在農村的宅基地是否允許退出的問題，這次修法提出允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地。“如果農民不愿意退出宅基地，地方政府不能強迫其退出宅基地，必須是在自愿有償的基礎上。”

楊合慶介紹，我國對宅基地實行一戶一宅的基本管理制度，在一些人多地少的地方會造成宅基地用地緊張。對此，此次法律修改要求地方政府要想辦法采取別的方式保障實現農村居民的居住權。此外，還下放了宅基地審批權，明確要求通過規劃合理安排農村宅基地，為改善農村的居住條件提供便利。